煙草在線專稿　　引言：近年來，隨著國家“工業反哺農業、城市支持農村”戰略的縱向推進，煙草行業的社會責任越來越重。特別是中央水利工作會議把“興水利、潤澤于民”提到了新的戰略高度后，加強煙葉生產基礎設施建設、推進水源工程建設成為了煙草新時期的歷史擔當。因為它是全心全意服務煙農、服務當地經濟發展的具體體現和生動實踐。云南作為全國的煙草大省和煙草強省，每年在煙葉生產基礎設施建設和水源工程上投入的資金大約50億元。這些建設工程資金投入大、涉及的領域廣、監管的環節多、運作的風險高。如何強化對煙葉生產基礎設施建設工程和資金的監管？從源頭上有效扼制不規范行為的發生？預防工程領域的腐敗滋生？整個煙葉生產基礎設施建設面臨著前所未有的重大考驗，也是一個不容回避的重大課題。現試從制度監管的角度進行初步的探討和研究。

　　改革開放以來，工程領域的腐敗問題一直是備受關注的頑疾。特別是近年來，伴隨經濟的高速增長，工程腐敗和權力腐敗猶如一對“孿生兄弟”，時有“一批工程立起來，一批干部倒下去”的怪現象發生，引發了社會的廣泛熱議。究其原因：有權力監督的缺位或缺失、有道德底線的下滑和淪喪、有人生觀、世界觀的扭曲和變形，更重要的是少數單位和個人依法依章辦事的意識不強、監管的深度和廣度不夠，造成了有制度但難執行的局面。更有甚者，把制度當成累贅、把程序視為死板、把監督當成多余、把檢查當成應付。天馬行空、我行我素，凌駕于法律之上，置身于監督之外。監管制度成為匯報給上級聽、寫給別人看、擺在桌上、掛在墻上，記在本上的“工藝品”。誠然，沒有規矩，怎成方圓？沒有監督，何談規范？煙草作為一個責任企業，肩負著重大的社會責任，由于其壟斷專營的特殊性，涉煙工程項目建設在質量、效益和監管等方面自然成為焦點。怎樣把煙葉生產基礎設施建設項目監管好，值得我們認真深思。筆者認為：制度監管是煙草工程建設的生命線，“陽光”操作是煙草工程建設的“防腐劑”。下面將從問題、成因入手，研究建立涉煙工程建設制度監管的長效機制。

　　一、煙葉生產基礎設施工程建設制度監管的難點和問題

　　從目前看，煙葉生產基礎設施工程仍不同程度存在制度不完善、制度監管難落實、監管缺乏系統性和針對性等問題。具體表現在以下幾個方面：

　　（一）制度建設不完善　制度設計粗放　彈性大

　　制度源于實踐又高于實踐。鑒于煙葉生產基礎設施工程的建設和管理，是處于邊摸索、邊實踐的過程，沒有任何成功的經驗可供借鑒的實際，在制度的建設中必然難以形成周全慎密的防線，制度設計粗放、彈性大、失之于寬、失之于軟等問題在所難免。

　　（二）認識不到位　制度監管流于形式　浮于表面

　　對任何事情的看法都是由量的積累向質的飛躍發展的，無論是煙葉生產基礎設施還是水源工程建設，由于各人所處的層次不同，看問題就會產生一些片面的理解。加之個別領導對制度建設監管重視程度不夠，實際中制度監管流于形式、浮于表面的現象不同程度存在。

　　（三）制度監管不力　容易重關鍵環節輕日常動態監管

　　現有體制的一些弊端，導致了監督者的畏懼心理存在。怕工作中得罪的人多，今后自己會有穿不完的小鞋。再說了，別人都可以睜一只眼閉一只眼，我為何和別人過不去呢？唯恐工作中自己一貫堅持原則，會不利于今后的發展，老好人思想陰影在作祟，再監督就很難發揮應有的作用。監督工作不認真、監督不嚴格、管理不到位、會導致虛監、弱監、漏監、難監等問題不同程度存在。此外，再監督人員知識面的局限導致不會監督、礙于人情世故出現不便監督、部門職能的交叉導致不能監督、一些人為因素的干擾出現不敢監督等問題也不容忽視。在實際中因循守舊、見子打子，領導對重要的關鍵環節根究得緊，就集中火力去積極應付。日常動態監管因屬于一種事務性的工作，干好干壞一個樣，干多干少一個樣，長期以來由于缺乏嚴格的考核機制，得過且過就成了一些人混日子的招法。

　　（四）制度監管預見性不足　事前事中監管缺位

　　在現有制度監管中，缺乏科學性、前瞻性和約束力的情況時有發生。由于體制的轉型和煙草系統的變革，使得制度監管預見性不足，頭疼醫頭、腳痛醫腳現象較為突出。更重要的是忽視了事前、事中的監管，使得制度“游離真空”，造成監管的短板，弱化了反腐倡廉制度的針對性和有效性。工程前建后棄、邊建邊改現象時有發生。好的開始是成功的一半！就如同工程前期的預算和攔標價，如果沒有聘請有資質的社會中介機構進行審計就已開工建設，想從最后工程項目竣工決算審計和專項資金的審計中來嚴控資金的開支無疑是天方夜譚。

　　（五）制度監管不夠系統　操作中針對性不強

　　制度的監管是個全方位的過程，要力爭貫穿于企業生產經營的全過程之中。目前制度的監管還很難做到權力運行到那里，監督制約機制就建立到那里，使制度管理監督橫向到邊、縱向到底，堅決不留死角。制度執行中針對性不強的例證很多，如問責制中一些問責的界定模糊、量化標準不統一；招標代理機構的選擇制度、監理制度、詳盡的檢查驗收考核辦法、建后管護結合實際可操作性不太強等問題的存在，容易造成操作中彈性的橡皮尺，執行的人可根據不同的人或事隨意拉長或縮短。

　　（六）監管制度設置分散　難以形成整體活力

　　為做好涉煙工程的監管，目前各職能部門都依照職能權限，設立了相關的監管制度規定。這些規定政出多門，各有側重，讓下面具體辦事的人員覺得很困惑難以操作。不執行吧，檢查無法順利過關，執行吧，都是自己的上級部門，誰都得罪不起，只能是選取自己認為好操作，對檢查能夠通過的辦法來執行。監管制度設置的分散必然難以形成整體監督活力。

　　（七）監管隊伍素質參差不齊　監管不嚴不細

　　目前煙草系統的監督隊伍普遍存在人員嚴重不足和能力亟待提高等問題。新情況新問題的層出不窮，對監管人員提出了更高的要求和更新的挑戰。監管人員不僅要熟悉自己工作業務流程、精通自己的專業知識，還要對煙草生產經營方方面面可能出現的問題有認識和打算，并能結合工作實際提出一些解決問題的對策。領導要求高、職工期望大，監管人員由于自己知識結構、能力水平局限等原因，就是真有干好監管工作的決心也無實際干好監管工作的精力。

　　二、產生問題的成因

　　（一）宣傳學習監管制度的力度不夠

　　學習是永恒的主題，逆水行舟，不進則退。我們要充分認識到被廣大煙農譽為利在當代、惠及子孫“德政工程”和“民心工程”的煙葉生產基礎設施建設和水源工程，其建設的意義已經遠遠超出了煙葉生產發展本身。她不僅可以進一步展現“責任煙草、誠信煙草、和諧煙草”的良好社會形象，還能有效促進當地農民生產生活條件的改善，夯實現代煙草農業發展的基石，為農業現代化建設打下堅實的基礎，也為現代煙草農業在社會主義新農村的全面鋪開，架設一條“有形”的快車道。思想認識到位，行動才會明確，監管也才能不折不扣。我們只有緊緊圍繞“卷煙上水平”這個基本方針和戰略任務，服務于“改革、發展、穩定”大局，建立健全與“轉變發展方式、優化煙葉結構，提升煙葉品質”相適應的教育、制度和監督的煙葉生產基礎設施建設和水源工程建設懲治和預防腐敗體系，才能做到源頭預防、制度創新、標本兼治，更有力地遏制煙葉生產基礎設施建設中違規違紀行為的發生，確保煙草行業黨性純、行風正、人心齊、事業興。

　　（二）　難做到因地制宜　制度創新乏力

　　為提高“兩煙”生產經營的監管，煙草系統在制度的建設上可謂不遺余力。制度建設的內容涵蓋了項目立項規劃及設計實施、項目招投標及建設、合同簽訂、資金撥付及審核把關、項目驗收移交、建后管護和檔案資料管理的各個環節。但在因地制宜、結合自己的工作實際，進行制度創新方面就不如人意，文件更多的是換個標題層層轉發，省局（公司）轉發國家局的、州（市）公司轉發省局（公司）的、縣級分公司轉發州（市）公司……制度創新乏力，是影響制度執行的關鍵。

　　（三）監管方式單一　辦法不多

　　對涉煙工程建設項目的監管，可以說從國家局、省局（公司）、地（市）級公司、縣級分公司都有一些明確規定。但在實際監管過程中，監管手段層層效仿、監管方式單一、監管方法不多等情況屢屢發生。具體工作中，能應付所有監管的量亦實屬不易，再上升到監管的質就難盡如人意。

　　（四）制度監管沒有形成流程化

　　盡管隨著監管力度的加大，一系列監管措施的逐步出臺，但不容忽視的是，制度監管沒有形成流程化的情形仍是板上釘釘的事實。我們要以“十大”管理體系建設為契機，以最高管理當局的管理要求為核心，以提升管理效率和經營益為目標，達到全面貫徹“嚴、細、實”要求為效果，使各項制度建設為黨風廉政建設提供“軟件支撐”和“剛性保障”，創建“規范-效率-活力-規范”的良性循環機制。目前促進制度反腐的機制正在建立和完善之中，制度監管的流程化尚有待于加強。

　　（五）制度監管缺乏預警機制

　　煙草屬于資金密集型企業，制度監管更多是體現在對資金的監管上。懲治和預防腐敗體系動態平臺的建立和全省資金監管系統的實施，無疑為制度的監管提供了有力的保