煙草在線專稿　　內容提要：煙葉是煙草行業賴以生存和發展的基礎，處在煙草供應鏈始端的煙農是煙草產業鏈（煙農－工業企業－商業企業－零售戶－消費者）的根基，也是整個供應鏈中最脆弱和最敏感的一環。作為承擔著全國三分之一以上烤煙生產經營任務的云南煙草，煙葉的發展事關行業發展的全局，是“卷煙上水平”的重要基礎，是“原料保障上水平”的關鍵所在。2010年全國煙草稅利達到空前的685億元。如何讓廣大煙農分享整個行業改革發展的巨大成果？如何繼續有條不紊地加大對煙葉專項資金的投入力度？如何加強煙葉基礎設施建設工程、水源工程建設和及各種煙葉專項資金的監管，從源頭上扼制腐敗現象的發生，促進煙草行業的黨風廉政建設？作者結合自己的工作實際做了一些思考，也是撰寫本文的初衷。

　　煙葉穩則煙草穩，煙草穩則云南興！作為云南最重要的經濟支柱產業，可以說“兩煙”的發展起著“牽一發而動全身”的作用。而“兩煙”發展是建立在高質量煙葉基礎上的，煙葉生產的穩定與發展對整個煙草行業的重要性毋庸置疑。為改善煙葉生產的基礎條件，保證煙葉生產的穩定發展，減少煙農種煙風險及投入成本，國家煙草專賣局高瞻遠矚、審時度勢，積極響應黨中央“商業、工業反哺農業”的號召，認真研究出臺一系列支農惠農的政策，每年安排上百億的資金進行煙葉生產基礎設施建設和產前投入補貼，這些補貼資金涉及的項目涵蓋了煙水配套工程、田間道路建設、土壤改良、烤房建設及改造、煙草農用機械購置、育苗設施建設、水源工程建設、煙葉生產專用的種子、化肥、地膜、農藥、預檢袋、專業化服務的測土配方、病蟲害統防統治、科技推廣服務、防洪抗旱等自然災害防治等方面。經過幾年的努力，制約“兩煙”生產經營薄弱的瓶頸被打破，“民心工程、德政工程”發揮了越來越重要的作用。“欲求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚基泉源”。如何保證分散在千家萬戶的這筆巨額煙葉專項資金的安全、實效使用？如何更好地樹立“對國家負責、對煙農負責、對社會負責”的良好行業形象？是煙草行業各級領導最關心的問題，也是行業內部監督管理人員必須面對的新課題。近些年，內部審計部門發揮了排頭兵和主力軍作用，把煙葉生產專項資金的監管列為內審工作的重點，圍繞中心、服務大局，把預防職務犯罪貫穿于內部監督工作的各個環節，確保了煙草行業黨風廉政建設的縱深推進。實踐證明：只有充分認識到用好、管好煙葉專項資金的重要性和必要性，才能更好地調動煙農種好煙的積極性；也只有加大力度強化對煙葉專項資金的監督，才能從源頭上促進行業的黨風廉政建設，推動煙葉生產可持續發展才有保障、促進“卷煙上水平”才有支撐。

　　一、近年來審計對行業資金監管的工作回顧

　　（一）2004年煙草行業的“審計風暴”令不少單位至今記憶猶新，可以說那一次的審計檢查在行業審計工作中具有劃時代的“里程碑”意義，拉開了行業審計工作的序幕。隨后行業的審計工作有條不紊的展開，涉及的內容也在不斷的加深加大，基本是以事后審計為主。事后審計雖然也能發揮監督作用，但由于“秋后算賬”的滯后性和間接性，審計作用的發揮往往被大打折扣。即便查出了問題、懲辦了相關的責任人，但企業造成的損失已成定局，不僅追回或彌補損失十分困難，還給企業抹黑、行業形象也受到了玷污。

　　（二）審計工作的重點是“消除火災隱患”，而不是單純去“救火”，“秋后算賬”不是目的，及時發現和解決問題才是關鍵。2009年國家局在認真總結完善的基礎上，及時轉變了審計的職能定位--變重在監督為監督與服務并重；轉換了審計思路--變事后審計為跟蹤審計；變“秋后算賬”為跟蹤審計，開始不斷加強事前調查、事中管理和事后審計。在加強審計監督的基礎上，突破了以往財務收支審計的框架，更加注重日常經濟活動審計等內向性服務，逐步實現了從重在監督向監督與服務并重的轉變。工作過程中，各級審計部門充分發揮審計工作早發現、早預防和早完善的作用，積極提出預防“病毒”、解決問題的意見和建議，體現了審計工作的咨詢、服務和指導的職能，內向型監督和服務的特點。不僅實現了審計工作跨越式的發展，還提升了審計工作的影響力和公信力。

　　（三）2010年，云南省的內審工作按照國家局和省局（公司）的要求，緊緊圍繞“卷煙上水平”的總體任務目標，堅持“兩個利益至上”的行業共同價值觀和“利國惠民、至愛大成”的核心價值理念，按照“全面審計、突出重點、提高質量、增強素質”的工作思路，以完善審計委派制為主線，以重點審計為基礎，以管理審計為創新，以制度建設為保證，充分發揮全省內部審計工作“一盤棋”的作用，在加強審計隊伍建設、提高審計成果利用、創新審計工作方式、防范審計風險等方面取得了明顯成效，圓滿地完成了各項審計工作任務，得到了省局（公司）領導和審計司領導的充分認可，充分發揮了審計監督、服務和指導的職能作用，從源頭上促進了黨風廉政建設的根本好轉，為行業又好又快發展筑起了一道堅實防線。

　　天道酬勤，由于各級領導的重視和全體內審人員的努力，行業開展的多次審計檢查暴露出煙草生產經營和財務管理工作等方面存在的問題隱患，為之后的落實整改完善提高提出了極有價值的線索和思路。實踐證明：審計監督要在行業內部管理監督格局中占據關鍵的地位，發揮重要作用！因為審計工作不僅能為行業和企業規范發展號脈問診、對癥下藥，更能起到預警和防范風險的作用。在當前全面推進“卷煙上水平”的進程中，審計工作如何更好地加強煙葉專項資金的監督管理，促使煙葉專項資金管理上水平呢？這是內審人員值得深思的問題。因為審計工作總體上仍處于探索和發展的階段，面臨的新情況和新問題還很多，在煙葉生產基礎設施建設、水源工程建設和產前投入補貼資金等等方面，還存在許多薄弱環節，還有很多需要不斷改進和完善的地方，可以說行業審計工作依舊任重而道遠！

　　二、對煙葉專項資金監管的一些具體做法

　　近些年國家逐步加大對煙葉生產基礎設施建設、水源工程建設和產前資金的投入力度，云南當屬最受益的省份之一。如何面對行業改革發展中出現的熱點難點問題，確保涉及面廣、環節較多、金額巨大專項資金的監管使用，云南省煙草專賣局（公司）做了大量的探索和實踐，取得了不菲的成績。如在煙葉生產基礎設施建設和產前投入專項資金審計中，是以審查和評價煙葉基礎設施建設和產前投入專項資金投入、分配、撥付、管理和使用的真實、合法、效益情況，揭示并查處違法違規問題，并開展效益評價，促進支農資金規范管理，提高資金使用效益為目標的。審計工作的重點是揭露撥付不及時、隱瞞擠占挪用、虛列轉移支出、擅自改變資金投向等問題，為進一步加強煙葉基礎設施建設和產前投入專項資金的管理提供決策的依據。

　　（一）煙葉專項資金的監管工作起步于2009年特殊時期。當時隨著煙草行業內煙葉專項資金投入力度的不斷加大，由于缺乏有效的操作流程和相關管理規定，各處對煙葉專項資金的監管有許多不到位的地方，亟待采取強有力的措施來加強對煙葉專項資金的監督管理。各州（市）公司按照省公司的統一安排部署，制定煙葉專項資金自查工作方案，對全系統2007和2008年度的煙葉基礎設施建設專項資金開展了100%的自查；隨后由省公司組成的專項資金審計復查組對全省煙葉基礎設施補貼資金和煙葉生產投入補貼資金進行了重點審計；緊接著國家局赴云南省煙草公司專項資金審計組進行再次抽查審計；各地在認真積極整改的基礎上，省局（公司）又委托中介機構對整改情況進行了徹底復查。此項工作歷時時間長，先后經歷了企業自查、省公司復查、企業整改、國家局重點抽查、企業再整改、省公司再復查六個階段，可以說是緊鑼密鼓、乘勝追擊。2009年底，針對當年煙葉生產基礎設施建設和產前投入資金補貼過程中存在的問題，省局（公司）組織了近百名內審人員，對省內13個煙葉產區州（市）公司進行了煙葉專項資金管理事中交叉審計，指出了存在的不足和問題，為下一年的規范操作奠定了基礎。

　　（二）為進一步提高煙葉生產工作的有效管理和規范運作，國家局在2010年要求將煙葉基礎設施建設項目納入常態化審計范圍。云南作為全國煙葉生產大省，針對煙葉基礎設施建設專項資金管理項目多、金額大、情況復雜的實際，省局（公司）再次組織112名內審人員，分12個組，對省內13個煙葉產區州（市）公司進行了煙葉專項資金管理交叉審計和物資管理審計。為提高此次審計的實效，每個審計組還安排了兩名中介機構人員參與進行工程造價和財務管理方面的審計。各審計派駐辦克服重重困難，充分履行職責，較好地完成了煙葉專項資金管理的常態化審計任務。

　　（三）依據省局（公司）審計工作計劃安排，2011年全系統又對2009年至2010年的煙葉基礎設施建設項目開展全面自查，在做好自查整改的基礎上準備迎接國家局的審計。通過幾年來對煙葉基礎設施建設項目和產前投入專項資金的自查工作，進一步梳理和排查了煙葉基礎設施建設項目工作中存在的問題，完善措施，規范行為，提升煙葉基礎設施建設項目管理水平，充分發揮煙葉基礎設施對煙葉生產的保障作用和社會效益。

　　通過各種卓有成效的檢查審計，行業各級單位領導對于加強煙葉基礎設施建設和專項資金管理監督工作高度重視，狠抓思想發動，提高宣傳教育，注重督導檢查，使整個行業的監督力度明顯加大，單位暴露出的問題得到有效整改，行業監管的水平有所提高，行業的管理模式從過去傳統的現場管理轉變為用制度管人、管事、管資產，現代化的管理理念和方法有所體現。自律意識大大增強，長效機制逐步建立。強化監管及服務意識，進一步拓寬審計工作思路，明確監督控制與咨詢服務的職能定位，堅持事