煙草在線專稿　　煙草專賣零售許可證是指煙草專賣行政主管部門頒發的準許公民、法人或其他組織從事煙草制品零售業務的活動的證明文件。國家通過法律制定對煙草專賣品實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。

　　無證經營卷煙的存在，不僅直接影響煙草專賣許可證制度的威嚴性，同時也侵害了已取得煙草專賣零售許可證經營戶的合法權益。如何對無證經營進行有效管理，筆者作了如下一些分析和思考。

　　一、無證戶管理現狀

　　目前對無證戶均采用日常走訪，日常檢查，集中檢查、專項治理等模式進行監管。并定期或不定期的聯合工商、公安等部門開展對屢教不改、頑固經營卷煙的無證戶的專項治理活動，在一定程度上有效遏制了無證經營卷煙的蔓延。但受經營者自身素質、弱勢群體、合理化布局等因素影響，無證經營還會在一定時間、范圍內存在。

　　二、無證經營戶的成因分析

　　（一）合理布局的要求導致出現無證經營現象。此類無證戶主要集中在城區和鄉鎮，農村無證戶主要分布在不符合合理化布局的要求的鄉鎮和行政村、交通不便的自然村等。

　　（二）單純性提供增值服務的特殊業態經營戶出現無證經營現象。這些無證戶不以卷煙銷售為主，卷煙品牌單一、銷售對象固定，只是提供增值服務的，主要為餐飲、網吧、茶樓棋牌室、維修點等服務類特殊業態經營戶。

　　（三）因營銷部門的要求難以達到或服務不到位的產生的無證經營現象。因煙草營銷工作發展迅猛，要求卷煙經營戶電子結算，網上訂貨，而農村的經營戶因道路偏僻，銷量小和留守老人居多，往往達不到此類要求。

　　（四）弱勢群體和特殊群體無證經營現象。無證經營卷煙的零售客戶中有一大部分人屬弱勢群體和特殊群體。他們唯一的經濟來源就是靠那點微薄的經營利潤來渡日，以及軍烈屬等。

　　（五）季節性、臨時性卷煙需求出現無證經營現象。這種無證經營行為多發生在農村修建房屋，或旅游旺季的景點附近、或工程項目建設工地附近。這類經營戶多采取暗中銷售的游擊戰術，查處難度較大，也不愿意辦理零售許可證。

　　（六）無辦證意愿及其他情況的無證經營現象。這種無證經營行為多發生在農村自然村的“家中店”，抱著僥幸的心理，不愿辦理任何證件。

　　（七）無固定經營場所的流動攤點無證經營現象。這些無證戶在城區相對偏多。

　　三、無證戶管理存在的問題

　　（一）執行層面的問題。主要體現在針對無證戶管理行政執法能力有限。

　　一是監管難。無證戶存在的量大、分布區域廣、地理環境特殊，因而其負面的影響也是非常的大。要想對其進行有效管理，勢必要投入大量的人力、物力才能有所成效，而無證經營卷煙的隊伍中，有相當一部分是屬于下崗工人及弱勢群體人員，一旦操作不好，很容易影響執法形象。

　　二是查處難。無證經營者隱蔽性較強，在無證經營卷煙時不會公開擺賣，有的農村的“家中店”無證經營卷煙和一些特殊業態的無證戶，從而無法界定經營場所和生活場所，以上現象均給查處帶來了一定難度。

　　三是取證難。有的部門通過加強對銷售大戶的管理，進而從無證戶的進貨渠道上來遏制無證經營，但在實際工作中由于缺乏銷售大戶供貨的證據，有的無證戶甚至將條包拆掉，以致無法確認向其供貨的銷售大戶，因此很難對銷售大戶的供貨方進行有效處罰，進而影響了對無證戶取締的效果。

　　（二）管理層面的問題。因現有的市場檢查模式，檢查到的無證戶如納入動態管理，將不予以扣分，有的受考核影響，將可能經營卷煙的無證戶或難以取締的“釘子戶”納入日常管理而逃避考核管理。這樣就造成：一是致使無證戶數量增大，無證戶統計失真；二是對可能經營卷煙的無證戶甚至不是卷煙經營戶進行日常監管，浪費了管理資源；三是有的將難以取締的“釘子戶”從表面上納入日常管理，造冊登記，監管流于形式，造成管理盲區和死角。

　　（三）法律法規層面的問題。根據相關規定，辦理煙草專賣零售許可證屬于前置程序，辦理許可證的前提是必須要取得相關的手續才能達到辦證的要求，雖然辦理煙草專賣零售許可證不需要任何費用，但辦理其它證照必須要繳納一筆的管理及相關費用。受此影響，有些具備卷煙經營能力，有辦證意愿的經營戶無法辦理煙草專賣零售許可證，增加了行政執法難度。

　　四、對無證經營管理的措施

　　（一）輿論造勢，從宣傳上下功夫。在人員密集的車站、超市、集貿市場建立固定的宣傳畫廊，在地域性無證經營頻發的地區還應張貼法律法規全文，以達到宣傳的效果。宣傳普及煙草法律法規，要講求實效，多運用群眾喜聞樂見的形式，使用通俗易懂的語言，以案釋法，使那些潛在的無證戶了解合法卷煙經營戶必須的條件及無證戶承擔的法律責任與后果。

　　（二）綜合治理，從協調上下功夫。，查處無證經營不僅是工商行政管理部門的行政執法職能，還需要公安部門的配合。各煙草專賣行政管理部門要在政府的重視和統一領導下，通過已建立聯席會議工作制度，各部門通力合作，齊抓共管，加大執法力度，共同予以整治，真正發揮聯席會議的作用，在一定范圍內減少無證和有證無照現象。

　　（三）突出重點，從監管上下功夫。

　　一是以宣傳教育和行政處罰相結合，采取對無證戶首次輕微違規不處罰的原則，以說服教育為主，并對當事人的每次違規行為進行記錄，當事人予以簽字，要求無證戶做出承諾如有違規可進行相應處罰。

　　二是日常檢查對已查處過的無證戶實行回頭看檢查，以防止“死灰復燃”，逐步加大對無證戶的監管力度，針對農村山區的自然環境特點和農忙時節的特殊性，應設定特殊工作流程和運行模式，實現監督管理形式的靈活性、多樣性、便捷性和實用性。

　　三是聯合公安、工商等部門開展專項行動，對屢教不改的“釘子戶”進行聯合整治，堅決查處，依法從重處罰。

　　四是加強對卷煙銷售大戶的管理，特別是一些向無證戶供貨的鄉鎮重點客戶作重點管理。發現有向無證戶供貨行為的要在貨源上加大調控力度，從貨源供應和卷煙零售價格入手，遏制卷煙貨源流向無證戶。

　　五是對查處的大要案件和典型案例，要加大宣傳力度，進行曝光，擴大社會影響，震懾不法份子，維護法律尊嚴，樹立煙草部門的執法權威，以法律的手段遏制無證經營卷煙的蔓延。

　　（四）專銷結合，從走訪上下功夫。無證經營卷煙的客戶，一直是煙草銷售部門服務的空白。也許到現在為止，有些客戶經理還不知道轄區內有多少無證戶，走訪這些客戶更無從談起了。應將符合辦證條件而因營銷部門的要求難以達到或服務不到位產生的無證戶納入正常的走訪計劃，提前配合專賣部門做好許可證的發放工作。

　　（五）積極引導，從服務上下功夫。根據城市發展和新農村建設的需要，要求各煙草行政主管部門對原有的《合理化布局管理辦法》進行了補充、修改和完善，辦證條件可適度放寬。對于現階段符合辦證條件擬辦證或正在辦證的卷煙經營戶，積極引導其到符合的區域辦理零售許可證；對于無證的弱勢群體和特殊群體給予關注，落實優惠政策，在辦證時不僅做到合法，同時也合情合理。

　　在煙草專賣管理當中，對無證戶的管理一直是各項工作的重中之重，只有通過行之有效的措施和方法，才能給予沉重的打擊和取締，從而保證持有許可證經營戶的合法權益，樹立煙草專賣許可證制度的威嚴性。