煙草在線專稿　　摘要：隨著煙草行業的不斷發展，專賣體制下的行政執法呈現出多種多樣的問題。為提升行政執法能力和水平，從而推進管理與服務相結合，本文基于縣級局專賣執法現狀，分析了當前煙草專賣行政執法中存在的問題，強調了加強煙草專賣行政執法監督的必然性，并就實踐工作探討了如何加強行政執法監督。

　　關鍵詞：煙草專賣執法　行政執法監督　監督機制

　　法國啟蒙時期的思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”正所謂“權力失去監督是禍害”，所以加強行政執法監督，努力推進依法行政，大力培育服務零售戶理念，從法律制度、方式方法等諸方面加強和改進對專賣執法行為的監督制約，形成合理有效的執法監督機制，是完善煙草專賣執法以及實現依法行政的重要措施。

　　一.煙草專賣行政執法中存在的問題

　　近年來，隨著市場經濟和煙草行業的飛速發展以及一系列行政執法規定相繼出臺，煙草專賣行政執法已日趨規范化。然而，由于環境、體制、利益牽連等原因，在煙草專賣行政執法中，仍存在很多問題。主要表現在以下三點：

　　一是內部與外界對煙草專賣行政執法活動產生了干擾。一方面由于近年來加大專賣內部監管，對真煙外流情況的考核日益加強，所以有些單位面對涉及本區域外流卷煙的案件會采取“說情軟化“或“命令驅使”等方式妨礙或阻止案件進行，而執法部門在受到這種干擾后會對行政執法活動產生消極情緒，在執法過程中很難做到盡心盡力；另一方面專賣執法活動還牽涉了零售戶的個人利益，零售戶在面對執法部門執法時往往采取“不配合”、“不搭理”等無視甚至仇視態度，有的甚至以暴力抗法、生命威脅等過激舉動來阻礙執法活動。基于以上干擾，煙草專賣行政執法部門常常被迫采取消極態度，延緩處理、減輕處罰力度或撤銷處理決定，使執法活動失去了實質意義。　

　　二是煙草專賣行政執法行為還存在違法法規現象。

　　主要表現在：一是存在執法不嚴，違法不究現象，往往用“以罰代刑”或擅自行使自由裁量權“降低處罰幅度”來削弱執法力度，嚴重影響執法效力；二是超越法定職權從事執法活動。按照相關規定，煙草專賣行政執法人員可以依法對經營場所進行檢查，但在實際執法中，有時為過分追求檢查效率，無形擴大檢查范圍的現象時常可見，執法人員潛意識里會將住宅和倉庫也視為經營場所對其進行檢查，然而《憲法》明確規定，公民的住宅權神圣不可侵犯。如果我們對該類場所進行了檢查，很可能因為非法侵入住宅構成職務犯罪；三是索取、收受執法對象的錢物。有些執法人員存在向執法對象借錢借物，或接受零售戶的宴請和錢物，甚至借各種名義向執法對象索取錢物的現象。

　　三是煙草專賣法律法規宣傳力度不夠。

　　雖然煙草行業一直倡導普法宣傳，并一直在加大法律法規宣力度，零售戶與消費者的的規范經營和維權意識也逐漸增強，但煙草行業在專賣法律法規宣傳上仍存在不足。具體表現為：一是煙草法律法規宣傳時間少，往往集中在“3·15“、“12·4”等特殊時期，日常執法檢查時則容易忽視宣傳；二是在宣傳法律法規方式方法少，直接將法律條文搬上宣傳材料，缺少圖文并茂的案例講解，給老百姓造成了理解上的困難；三是宣傳面狹小，宣傳對象主要是零售戶和市中心繁華地段的消費者，對農村地區的宣傳過少，導致一些農村消費者、零售戶對煙草專賣執法的不理解、不配合。

　　二.加強煙草專賣行政執法監督的必要性

　　近年來，隨著我國煙草行業的不斷改革，縣級煙草公司法人資格取消后，縣級煙草專賣局作為煙草專賣行政執法主體的地位不斷加強，承擔著行業內部專賣管理監督、市場監管、打假打私、煙草專賣零售許可證管理等重要職責。作為縣級執法主體，加強煙草專賣行政執法監督的力度，有利于改進作風、提升素質，提升依法行政的能力和水平。

　　一是利于工作作風改進。煙草專賣行政執法必然要與大量的錢和物打交道。加強監督，就可以減少或防止煙草行政執法人員利用職務上的便利濫用職權、徇私舞弊、投機倒把、走私販私或玩忽職守等不法行為的發生。

　　二是利于隊伍素質提升。對煙草專賣行政執法人員執法活動加強監督可以促使其不斷總結經驗教訓，在學法、執法中提高，有助于培養出一支作風過硬、廉潔奉公、紀律嚴明、精通業務又能依法行政的執法隊伍，使其在整個社會活動中的形象日益完善。

　　三是利于依法行政推進。加強監督的意義就在于防止或糾正違法或不當的行政行為，以維護國家法律的嚴肅性。一個執法機關只有把執法與監督擺在同等重要的位置，通過加強監督，凈化內部，才能聚集力量管好外部，充分發揮煙草專賣法的法律效力，把對零售戶的管理與服務水平提高到一個新的層面。

　　三.當前煙草專賣行政執法監督存在的問題

　　隨著我國社會主義法制經濟建設的不斷推進，法規工作的重要性日益凸顯。根據國家局有關要求，各省地級市局相繼成立法規科，縣級局也配備了專職法規員，行使法律監督職權等多項職能。近年來，煙草行業對執法的監督有了較大程度的提高和加強，但由于歷史和現實的原因，大部分人對執法監督的認識還存在誤區，“注重執法、忽視監督”的現象普遍存在。再加上目前大多數執法監督行為尚未通過法律的形式進行嚴格規范，執法監督尚未充分發揮，就執法監督本身的規范性而言，缺乏完備高效的監督機制，對執法監督尚未法制化，導致執法監督方式簡單、程序滯后、制約無力。筆者認為當前煙草執法監督存在以下問題。

　　一是事后監督不合理。煙草專賣行政執法監督常常是通過行政復議、行政訴訟途徑，是一種消極的事后監督，是一種補救措施。往往在監督之前，行政相對方的合法權益已經遭侵害，從程序上來看這是難以做到監督前置。

　　二是煙草執法監督存在體制缺陷。監督部門缺乏應有的獨立性，地位偏低、權力不足、權威性差。監督部門職能重復、交叉過多，監督權責關系未理順；監督部門之間協調、配合不夠，對行政執法部門尚未形成應有的監督合力等。特別是縣級局作為執法主體，但目前每個縣局只配備了一名法規員，沒有設立專門的法規部門，難以真正做到有效監督。

　　三是煙草執法監督程序不完備。煙草行業的法規機構作為行業執法監督主體不僅監督權限空泛，而且監督程序規定不完備，其監督權更是難以實施。如今的困境可謂進退兩難，到底是繼續加強監督還是安于現狀。眾所周知，全國煙草行業制機構建設現階段還處于初步建立階段，執法監督程序還需要進一步完善，還需要很長的路要走。

　　四是執法監督制度不夠健全。監督工作未做到經常化、制度化、具體化，對于執法者的腐敗瀆職行為靠搞運動式的突擊檢查來“緊急救火”，追求轟動效應，但過后依然如故，未普遍建立并認真實行監督責任制，面對執法違法行為時難免出現相互推諉、無人查究。

　　四.在實踐工作中如何加強行政執法監督

　　煙草行業是國家壟斷的特殊行業，也是社會關注的焦點行業，這就更加要求煙草部門實踐工作中必須始終堅持“三個依法”，即依法行政、依法管理、依法生產經營。這既是煙草行業健康發展的內在需要，也是建設法制煙草的外在要求。煙草企業必須加強自律、嚴格規范、遵紀守法，切實加強行政執法監督，有效防范法律風險，不斷提高依法治企水平，把各項工作落到實處。

　　（一）建立和完善執法監督體制機制。由于煙草執法監督本身是一項吃力不討好的工作，加之法律又未對監督者不履行監督職責的處理措施作出明確的規定。因此，監督者不履行監督職責，也不會產生不良后果，這導致實踐中“監督主體不作為”現象大量存在。要解決這一問題，當務之急是要盡快完善監督機制，制定相關工作規范。

　　一要完善監督機構。作為執法主體的縣級局，也應該對應省、市局的機構設置，設立專門的法規部門，配備具有專業法律知識及執法經歷的高素質人員，只有這樣才能對專賣執法進行有效的指導和監督。

　　二要明確監督職責。這里主要是指監督者的職責，將監督的職權、職責、方式、范圍以及不履行監督職責應承擔的法律責任、行政責任等問題明確規定下來，敦促其不能忽視自己的監督職責，促使其主動強化學習提高素質。

　　三要完善考核評估。建立健全行政執法責任制評估考核機制，不僅要對單位行政執法工作進行考核，將執法監督工作列入本單位年度績效考核工作中；而且還要對法規人員本職工作、履責情況進行考核評估。

　　四要嚴格錯案追究。雖然目前我們制定了錯案責任追究制度，但多是對辦案人員、單位領導等相關人員的責任追究，而未涉及執法監督人員的責任追究，因此應完善錯案追究制度，做到有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權須賠償，將權利與責任緊密掛鉤。

　　（二）建立和健全行政執法風險防控體系。一是建立風險預警機制，從糾錯向預防轉變。對一般案件設立行政執法辦案風險預防記錄，對重點違法人員建立執法風險評估檔案，有效規避事前法律風險；二是通過推行案件初審考核制度、疑難案件跟蹤制度、大要案集體討論制度等，對案件立案、審批、處理環節進行事中全過程的監督，并且改變過去“等案審核”、“遇錯糾正”的現象，變被動監督為主動監督；三是完善行政執法回訪制度，對行政執法相對人進行事后回訪，監督檢查執法人員在執法辦案過程中的吃、拿、卡、要等不規范行為，維護管理相對人的合法權益。通過以上三方面的措施，使行政執法監督真