煙草在線專稿　　依法行政是社會主義法治國家必須遵循的基本原則，是民主政治建設的重要組成部分，是依法治國的基礎和前提。依法治國是否能取得成效，關鍵在于依法行政的執行力，同時依法行政的重心又是行政執法，因此，提高行政執法水平，貫徹落實依法行政，首當其沖應當規范行政執法的行為。

　　煙草專賣行政執法應當堅持“合法合規、公正文明、權責清晰、科學有效”的十六字方針政策，始終堅持以依法行政為根本目標，以加強隊伍建設為工作核心，以規范行政執法行為為主要內容，以深化執法監督為必要保障，加強落實執法責任制，努力探索行政執法的新機制和新方法，有效促進行政執法的規范化與法治化。

　　一、煙草專賣行政執法的現狀

　　（一）行政處罰方面

　　行政處罰是煙草專賣行政主管部門的工作重心之一，因此，處罰類案件的審理工作受到各單位的重視，辦案的水平相對以往有較大提升，但依舊存在重實體輕程序、重結果輕過程、重審批輕文書的錯誤老舊觀念，案件制作整體水平有待提高，甚至出現個別案件的處理違反法律規定的情形，值得我們高度重視。

　　1、定性處罰程序問題

　　定性不準、處罰不當、程序違法等問題，時而出現在一些行政處罰案件中。例如，根據現有證據，未能表明當事人實施完畢無證批發的行為，只能證明其存在無證批發的準備，卻依舊定案由為無煙草專賣批發企業許可證批發煙草制品；應當以零售價確定煙草制品價值的，錯誤地以批發價計算，導致處罰數額不正確；未嚴格遵守省局自由裁量權相關規定依法并處，個別案件存在處以罰款后，未按規定進行收購的問題；部分案件存在先估價后質檢、缺少調查延期程序、調查終結時間超出延期審批規定的期限、當事人未繳納罰款即結案等程序不合法或不符合規定的情形；行政處罰決定書適用的法律條款錯誤等等。

　　2、案卷文書不夠規范

　　行政處罰的案卷制作水平近幾年已有較大的提升，各縣、區局也比較重視，但是不規范的問題依舊時有發生。如重要材料缺失的現象比較突出：2012年開始使用的先行登記保存系列文書使用和填制不夠規范；未按順序裝訂文書；申請價值估算卷煙明細表和抽樣表未載明合計數目；證據復制（提取）單中粘貼的照片未注明拍攝時間、地點，只注明了證據的提取時間、地點；卷宗抬頭的行政機關名稱與所蓋公章不夠一致等等。

　　3、行政效率相對較低

　　個別縣、區局處理案卷的行政效率較為低下，存在部分案件長期無法結案，涉案煙草制品未能及時處理的情況。這主要是由于煙草專賣法律法規只對立案和調查終結作了一些時間限制，因此各縣、區局對案件辦理期限也就沒有明確的規定。部分案件審理期限歷時幾個月，總因各種原因沒有結案的案件占不小比例；部分查獲或沒收的走私卷煙、國產卷煙，因無法拍賣或相關單位不愿收購，長期積壓在倉庫中直到霉變，因而造成財產損失。

　　（二）行政許可方面

　　1、零售點的布局規劃缺乏合理性

　　目前，各縣、區局基本依照《南昌市煙草專賣局卷煙零售客戶合理化布局實施辦法》進行零售點的布局規劃。該規定制定時間較早，在很大程度上已經無法適應現今的工作實踐。同時，該規定也未能考慮到各縣、區局的具體實踐，內容比較原則性，可操作性有待提高。因此，十分有必要通過各縣、區局的具體問題具體分析，根據本轄區的具體實踐情況，制度符合自身特點的布局規劃規定，從而使得零售點的布局規劃趨向于科學和合理。

　　另外，各縣、區局對辦證許可條件和布局規劃合理性的理解和把握也存在一定差距。如對中、小學校周圍禁止設置零售點的距離，各縣區、局的執行情況存在問題；而對網吧等從事生活日用品無關的商業場所不予設置零售點的規定，實踐情況也各不相同。

　　2、行政許可的案卷制作不夠規范

　　目前，各縣、區局行政許可的案卷制作水平普遍較低，這在每季度的案卷評查中可窺見一二。除新辦事由的行政許可外，其他類型的行政許可案卷制作都存在一定問題。例如存在超越法定職權作出延續許可決定的情況；個別行政許可案件應當以法人作為當事人卻錯誤地以法人代表作為當事人出具各種文書；各種程序倒置和未跟進歇業的后續程序注銷等程序不當問題；工商營業執照副本、原許可證正副本等當事人依法應當提交的材料，材料接收憑證、受理通知書、失效公告、送達回證等必備文書，經常出現缺失的情況等等，這些案卷制作問題的存在，很大程度上反映出我們未能很好地規范行政許可。

　　3、行政許可的管理工作存在薄弱

　　當前，許可證的工作缺乏詳細系統的管理制度和工作流程，各項規定較少對外公示，管理相對人對準予決定的具體條件不甚明晰，能否做到公平、公正確實是個大問題。因此，亟待加強行政許可的管理工作。

　　（三）執法監督方面

　　1、執法監督工作形式化

　　目前，通過案件評查、定期考核、專項檢查、合法性審查等方式對行政執法行為進行監督，確保行政執法工作規范運行的工作正有條不紊地展開。但是，仍然暴露出監督流于形式、存在死角、考核力度較低、責任追究不到位等問題。

　　2、合法性審查工作未能有效落實

　　各縣、區局均設有法規人員，但系統學習過煙草專賣法律法規和擁有專賣執法經歷的法規員較少，今年以來法規員的流動性也較大，固定專業專職的法規人員少之又少，行政處罰案件的合法性審查工作難以正常開展。另外，各縣、區局的合法性審查工作缺少具體流程和強制性要求，法規員審核案卷的時間不定，未能及時在立案和審批的時候進行合法性審查。

　　3、執法隊伍業務素質不高

　　部分執法人員缺乏正確理解和運用法律的能力，對煙草專賣法律法規缺乏深入的理解和認識，在執法辦案中經常混淆違法行為性質或無法正確適用法律依據。部分執法人員的業務水平較低，業務能力不夠熟練，制作的檢查勘驗筆錄對執法過程和違法行為的描述過于簡單，在詢問當事人時對違法煙草制品的來源、進價、去向等重要線索和證據產生遺漏，并非所有執法人員均能獨立制作完成檢查勘驗筆錄和詢問筆錄。

　　二、煙草專賣行政執法現狀的成因

　　（一）思想認識存在偏差

　　實踐中存在對具體工作認識有一定誤區的情況：一是對專賣執法工作的合法規范要求認識不到位，或者走極端；二是對專賣執法工作重視程度不夠，例如專賣執法崗位的進入門檻低且沒有建立系統的評價機制，各縣、區局一線稽查人員素質有待加強；三是過于依賴專賣執法手段，如任意擴大管理范圍或打擊力度。

　　（二）制度建設不夠完善

　　目前，煙草專賣行政執法監督機制不夠完善，監督程序相對缺失的問題比較突出。比如大多數行政許可案件的實質審查和程序審查存在較大問題，對當事人的基本情況不清楚，資格審查把關不嚴，甚至有些工作人員對于應提交的申請材料自己也不甚了解，更何況缺少相應的監督機制。缺乏監督制衡的權力和制度容易導致行政執法工作存在問題和隱患。

　　（三）人員素質參差不齊

　　很大一部分煙草專賣執法人員依法行政意識較為淡薄，執法業務能力相對較低，執法行為也不夠規范和嚴謹。基層一線的行政執法人員多數沒有系統學習過專門的法律知識，因此，他們的專業水平、業務素質和執法能力也就無法適應現代市場管理的要求。加之這些人員又只相對在意實踐而并不重視學習，未能很好地認識到加強學習的重要性，理論和業務的學習不夠深、細、實，過于流于形式，自身素質也就難以提高，專賣人員的執法水平和能力在較長一段時期內均處于較低層次。另外，法規人員的流動性也越來越大，新上手的的法規人員要負擔起過程監督的任務需要很長一段時間的磨合期，法規人員的整體水平長期不高，這些問題的存在勢必嚴重損害專賣隊伍的執法形象。

　　因此，行政執法工作中存在的各類問題不僅侵害了當事人的合法權益，同時可能引起不必要的行政復議和行政訴訟，增加了專賣執法的風險。更為重要的是，這些問題勢必降低煙草專賣執法機關依法行政的公信力，給煙草專賣執法的形象帶來了負面的影響。

　　三、構建公正文明的行政執法制度

　　（一）踐行依法行政，深化文明觀念

　　我們應時刻遵循依法行政的要求，深化落實文明執法的觀念，主要從三方面入手。一、主體合法，無論是實施行政行為的主體還是被處罰主體，都應當符合法律法規的規定。只有主體對象符合規定，行政執法才具有公信力。二、程序合法，行政處罰和行政許可當中，最容易出現紕漏的便是程序，重實體而輕程序的情況一直無法根除。程序的合法是保障實體合法的首要前提，因此必須重視。三、內容合法，行政行為的內容具有合法性，才能保障行政行為的正確性，行政復議和行政訴訟的可能性才會降到最低。

　　另外，樹立法律面前人人平等的法律意識，去除官本位思想，秉公執法，不濫用自由裁量權也是執法工作的必然要求，提高公開制約權力的法律責任意識亦是我們的工作需求。現如今全民的法律意識普遍提高，依法行政、文明執法早已成為專賣執法的核心。

　　總之，各級執法部門在思想上都要高度重視行政執法中的問題，努力提高行政執法的風險防范能力。切實增強責任意識和危機意識，始終把行政執法風險防范工作置于重要位置，著力提升化解風險的能力，最大限度地預防風險的發生，完美地踐行依法行政，加強公正文明的理念。

　　（二）完善監督機制，健全責任制度

　　針對當前存在的行政執法中的各種問題，應當堅持事前防范、事中制約和事后監督相結合，合法性監督和合理性監督相結合，內部監督和外部監