煙草在線專稿　　［摘　要］“法定職責必須為，法無授權不可為”。法治煙草首先要求專賣管理部門的行為必須符合法治要求。本文從當前煙草專賣零售許可證管理過程中存在的常見問題入手，分析了產生的原因，并提出了相應的法律風險防控措施。

　　［關鍵詞］　法治；煙草專賣；依法行政；許可證；法律風險

　　2015年2月11日，中央電視臺《焦點訪談》欄目以“明白證　糊涂辦”為題，曝光了廣西河池羅城縣煙草專賣局“辦證難、撤證亂、執法隨意不規范”的問題。在基層煙草專賣管理工作實踐中，類似不符合法治要求的現象或多或少都存在，在此，筆者就基層煙草專賣零售許可證管理中的法律風險防控，談一點個人淺顯的看法。

　　一、基層煙草專賣管理過程中的常見問題

　　加強行業法治建設是依法治國的時代要求，是化解法律風險、保持行業持續健康發展的保證，是行業依法行政、依法管理和依法生產經營的職責所在，對維護國家利益和消費者利益，推進“卷煙上水平”有著十分重要的現實意義。就煙草專賣許可證件而言，其中數量最多的就是零售許可證。目前，現階段煙草專賣零售許可證管理過程中主要存在以下常見問題：

　　（一）許可階段：

　　1、合理布局規劃未履行聽證程序或者預先設定零售戶數量、工商執照、電子結算、物流配送等附加條件。

　　2、接收申請材料時，不及時出具《申請材料接收憑證》或《受理通知書》，造成受理不及時或者拖延受理的事實。

　　3、未履行一次性告知義務。實踐中，當申請人申請材料不齊全或者不符合法定形式時，存在未履行一次性告知義務的現象，具體表現為：（1）分多次告知申請人需要補正的全部材料內容；（2）未在規定時間（5日內）進行告知；（3）未采取書面形式告知。

　　4、實地勘查由營銷人員代為履行或者只有一名專賣執法人員進行實地勘查。

　　（二）后續管理階段：

　　1、隨意適用許可變更。《煙草專賣許可證管理辦法》第三十二條第二款規定：煙草專賣零售許可證的持證人因主體、企業類型或者地址發生改變的，應當重新申領煙草專賣零售許可證。實踐中，存在經營地址改變或者持證人變動等情況錯誤地適用許可變更程序的現象。

　　2、許可證的延續不符合法定時間，甚至出現許可證已經到期仍在供貨的現象。

　　3、許可證停歇業辦理不符合要求。具體表現為：（1）未履行相應的手續直接在專賣系統辦理停歇業事項；（2）采取停歇業申請表的方式但沒有持證人親筆簽名確認的情況下，辦理了相應的手續；（3）對擅自停業滿一年的許可證未進行公告或中途停止經營滿6個月的許可證進行注銷；（4）對長期不訂貨的停歇業許可證不采取任何措施，放任不管。

　　4、一年內二次以上違規行為未按許可證管理辦法處理。《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條第三項規定：因違法生產經營煙草專賣品一年內被煙草專賣行政主管部門或者其他執法機關處罰兩次以上的，發證機關可以責令持證人暫停煙草專賣業務、進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業務的資格。實踐中，出于銷售方面的考慮，該條款很少被應用，故對經常違規的零售戶沒有震懾作用。

　　5、未履行必要程序，隨意撤銷已經生效的許可。

　　二、零售許可證管理不當的法律風險分析

　　煙草專賣零售許可證的發放及后續管理是一項十分嚴肅的管理行為，尤其是對許可證的注銷，處理不當很可能會引發嚴重的后果，甚至要承擔相應的法律責任。下面筆者對上述不當行為逐一進行分析，希望引起專賣人員的高度重視。

　　（一）許可階段：

　　1、合理布局規劃未履行聽證程序，省略了法定步驟，涉嫌程序違法。預先設定零售戶數量、電子結算、工商執照等附加條件，增設了煙草專賣法律法規規定之外的條件，涉嫌行政職權濫用。

　　2、接收申請材料時，不及時出具《申請材料接收憑證》或《受理通知書》，屬于行政不作為，涉嫌行政失職。

　　3、未履行一次性告知義務，涉嫌程序違法中的方式違法。

　　4、實地勘查不符合要求，涉嫌程序違法中的方式違法。

　　（二）后續管理階段：

　　1、隨意適用許可變更，涉嫌適用法律法規錯誤。

　　2、許可證的延續不符合法定時間，屬于適用了錯誤條款，涉嫌適用法律法規錯誤。出現許可證已經到期仍在供貨的現象，涉嫌行政失職。

　　3、許可證停歇業辦理不符合法定程序，主要有以下情形：

　　情形一：未履行相應的手續直接在專賣系統辦理停歇業事項，其直觀表現為在專賣系統中停歇業情況及時進行了辦理，未履行批準程序，涉嫌程序違法。

　　情形二：采取停歇業申請表的方式但沒有持證人親筆簽名確認的情況下，辦理了相應的手續。實踐中，存在征得持證人口頭同意的情況下采取停歇業申請表的方式辦理許可證停歇業的現象。從形式上看，似乎辦理停歇業的手續齊全，但由于申請表沒有持證人的親筆簽名確認，該申請行為顯然無效，基于該申請表的申請事項無論是否被批準，均屬于無效行為。該行為涉嫌事實依據錯誤。

　　情形三：對擅自停業滿一年的許可證未進行公告，省略了法定步驟，涉嫌程序違法。對中途停止經營滿6個月的許可證進行注銷，涉嫌適用法律法規錯誤。

　　情形四：對長期不訂貨的停歇業許可證不采取任何措施，放任不管，涉嫌行政失職。

　　4、對一年內二次以上違規行為未按許可證管理辦法處理，涉嫌行政失職。

　　5、未履行必要程序，隨意撤銷已經生效的許可，涉嫌程序違法或者行政職權濫用。

　　三、產生上述問題的根源

　　（一）缺乏長期的隊伍建設規劃，專賣隊伍素質參差不齊。長期以來，縣級局對專賣隊伍建設沒有一個長期的、系統的、科學的規劃，加之領導班子的調整，以及每年中層干部競崗和員工雙向選擇等因素，員工的崗位經常變動，專賣隊伍穩定性不強。對個人來說，職業生涯前景不確定，學習動力不足；就整體而言，隊伍建設缺乏針對性和長期性，專賣隊伍素質參差不齊。

　　（二）對法治煙草的認識不足，相關的法律法規學習不夠。長期以來，部分專賣人員在思想上存在錯誤的認識，認為煙草是國家高度壟斷的行業，不管怎么樣國家一定會保護，只要自己不貪污、不受賄、不違反六條禁令，只要自己按照領導的要求去辦就行，對是否符合法治煙草的要求考慮較少或甚至根本沒有考慮。

　　（三）重許可，輕后續管理。由于對零售許可的后續管理的重要性認識不足，專賣稽查人員往往只關注是否持證亮證、是否公開擺賣、是否存在非法卷煙，市場監管往往只注重非法卷煙的查處，加之專賣技能的薄弱，導致煙草專賣零售許可證的后續管理不到位，存在不少問題。

　　四、零售許可證管理的法律風險防控舉措

　　設立煙草專賣許可制度是煙草專賣制度的一大重要基石。煙草專賣零售許可證的發放及后續管理是一項十分嚴肅的事情，必須嚴格遵循《行政許可法》、《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》、《煙草專賣許可證管理辦法》以及當地合理布局的要求，按法定的程序在法定的權限、時限內辦理完畢，否則就要承擔相應的法律責任。為有效規避零售許可證管理的法律風險，筆者認為縣級局應當著重抓好以下工作：

　　（一）加強法治教育，增強法治意識。法治是治國理政的基本方式。煙草行業貫徹落實依法治國總體方略的具體體現是堅持依法治煙，這也是鞏固和完善煙草專賣制度的重要保障。建設法治煙草，行業干部職工要認真學習，充分領會十八大及十八屆三中、四中全會關于全面推進依法治國、建設法治中國的重要精神，切實增強全面深入推進法治煙草建設的使命感和緊迫感，把法治理念、法治思維、法治要求貫穿于煙草管理的各個領域，落實到煙草專賣管理的各個環節，堅定捍衛并自覺執行專賣法律法規，解決好在法律實施過程中的缺位、越位和錯位問題，最大限度地消除影響專賣制度的隱患和風險，努力在法治軌道上打牢專賣制度長治久安的堅實基礎。

　　（二）強化培訓，提升專賣技能。未來成功的企業必然是學習型企業。不重視學習、提高的人，無法在信息經濟時代立足。在培訓方式上，充分發揮現代網絡技術跨時空的優勢，采取主題學習、專題培訓、周六充電、企業講壇、案例剖析、知識競賽等形式，堅持理論灌輸與其它教學形式相結合，從理論灌輸向實踐研究轉變。

　　（三）強化許可證的規范管理。煙草專賣許可證屬一種行政許可，一經發放就具有證明力、確定力和約束力。根據行政許可的信賴保護原則，非經法定程序，任何單位、任何人均無權剝奪持證人從事準許經營活動的資格。為規避相應的法律風險，筆者認為在零售許可證的發放及后續管理必須符合下列要求：

　　1、合理布局規劃：（1）必須經過聽證并依法公布后才能實施；（2）不得以取得工商營業執照作為核發零售許可證的前置條件；（3）不得預先設定零售許可證數量；（4）不得將電話訂貨、電子結算、物流配送作為發證條件。

　　2、受理必須遵循：（1）在接收申請人遞交的申請材料時，應當及時出具《申請材料接收憑證》，并履行告知義務；如申請人的申請材料齊全、符合法定形式，必須受理并出具《受理通知書》；（2）申請人的申請材料不齊全或不符合法定形式，應當當場或5日內一次性書面告知申請人需要補正的全部材料內容；（3）對不屬于本級煙草部門管轄或者不需要申請的事項，即時做出不受理或不予受理決定，并履行好告知義務。

　　3、零售許可證的變更：關鍵在于區分適用范圍：在許可證有效期內，企業名稱（字號）、企業法定代表人（負責人）、經營場所地址名稱、持證人姓名（主體不變）等