煙草在線專稿　　摘要：本文從煙草專賣執法的現象入手，分析了執法風險的成因，并提出了轉變思想、增強意識、規范執法、加強監督的防范措施。

　　關鍵詞：專賣　執法風險　成因　防范

　　為了貫徹黨的十八大和十八屆三中全會對法治中國建設要求的部署，2014年1月21日，國家局印發了《關于全面深入推進法治煙草建設的意見》，要求全面深入推進法治煙草建設，進一步提高行業法治化水平。意見的第二部分“全面建設法治煙草的工作重點”中強調，要著力依法行政，切實履行法律賦予的職責；推進嚴格規范執法，落實行政執法責任制；創新行政管理方式，大力推進公正文明執法；切實加強行政執法監督，保障依法行政；推行辦事公開，加大信息公開力度。行政執法和行政管理其中就隱藏著法律風險，尤其是縣級局的專賣人員，更是直面這個問題。因此，了解執法風險的成因，思考防范的對策很有必要。以下從筆者的日常工作經驗出發，談談筆者對執法風險的成因及防范的思考。

　　一、專賣執法風險的表現

　　（一）行政執法職能風險

　　指由于煙草專賣行政執法不正常、不合理監督、制約、阻礙或者抗拒造成的風險，包括行政許可、行政處罰、行政強制措施等。它包含兩層含義。一種是外部人員的干擾，例如專賣人員在市場檢查、做出行政處罰等涉及到當事人切身利益的時候，被干擾煙草專賣行政執法或不正常地關注煙草專賣行政執法，謾罵、圍攻、毆打、誣陷煙草專賣行政執法人員，沖擊縣局專賣行政執法辦公場所等。一種是工作人員的錯誤，例如行政執法行為人應當依法做出行政行為卻不做出的“行政不作為”，或是行政執法行為人在履行法律職責中濫用行政權力，不依據法定程序、職權等做出的“行政亂作為”，都可能承擔相應的行政責任。

　　（二）行政賠償責任風險

　　行政賠償的義務主要由賠償義務機關履行，也即行政機關承擔。按照《中華人民共和國國家賠償法》第三、四條的規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時：違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰；違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施；違反國家規定征收財物、攤牌費用；造成財產損害的其他違法行為等，受害人有取得賠償的權利。但是《中華人民共和國國家賠償法》第十四條還規定了，在賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或受委托的組織或個人承擔部分或者全部賠償費用。因此，行政執法人員也有行政賠償責任風險。

　　（三）刑事責任風險

　　指煙草專賣執法人員在執法過程中，因主觀故意或過失觸犯刑律，就必須承擔相應刑事責任的風險。煙草專賣執法人員可能觸犯的《刑法》罪名有：玩忽職守罪，濫用職權罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，幫助犯罪分子逃避處罰罪，非法搜查罪，非法拘禁罪，乃至貪污罪、受賄罪等。

　　（四）行政訴訟或行政復議風險

　　這是由于煙草執法主體在實施煙草行政執法行為不當或違法而引起當事人行政訴訟或行政復議等后果的風險。

　　（五）黨紀政紀責任風險

　　這是指專賣執法人員在執法過程中，因故意或過失違反黨紀政紀從而要受到處分的風險。依據規定，凡是受到刑事責任追究的，一定會受到黨紀政紀處分。對我們基層專賣執法人員而言，觸犯黨紀政紀的行為主要有以下幾種：執法不廉潔，例如接受執法對象的吃請、索要或接受執法對象的錢物和提供的服務等，通過與執法對象的權錢交易，為執法對象減輕處罰、為不符合辦證照的辦理證照；粗暴管理、野蠻執法；工作失職，存在不作為行為，該審核把關的不認真審核把關、該監管的不認真監管、該查處的不嚴格查處。

　　二、煙草專賣執法風險原因分析

　　（一）外部環境影響

　　1.民眾的不理解。民眾對煙草專賣認識不夠深入，對煙草專賣行政執法不夠理解，易起沖突。加之煙草行業政企合一的特殊性，既是銷售主體又是執法主體，民眾容易產生什么都由煙草說了算的誤解與不滿，從而導致執法沖突。

　　2.外界的關注。由于煙草行業的特殊性，我們的一舉一動都受到了來自外界的高度關注，一點失誤都可能引發較大輿論話題。

　　（二）煙草部門的不足

　　1.行業特殊體制。煙草專賣制度使得煙草行業既具有行業管理的職能，又具有資產經營的職能，要求自我監督和自我管理，而這恰恰是最容易導致隱患的地方，使得煙草行業不容易做到公正執法、自我監督、嚴格管理。

　　2.法律宣傳不廣。縣級局將工作重心放在了銷售方面，對于煙草專賣法律法規的宣傳重視不夠，往往都是在“3?15消費者權益保護日”及“12?4”等特殊日子進行宣傳，日常宣傳力度不夠。而且宣傳的地點也通常選擇在縣城、重點集鎮等人流量較多的繁華地帶，對農村群眾尤其是文化水平較低的守店老人等宣傳較少，范圍不夠廣。

　　（三）工作人員履職不到位

　　1.人員素質不夠。在煙草行業的發展過程中，歷史因素造成了縣級煙草隊伍整體學歷層次偏低、年齡偏大、人員老齡化、結構不合理，同時用人制度受行業體制機制諸多限制，煙草隊伍中的聘用人員不斷增多，導致隊伍的綜合素質參差不齊，整體水平和能力不平衡。

　　2.思想認識不足。部分專賣執法人員思想停留在過去的階段沒有與時俱進，缺乏新形勢下人性化管理，柔性執法、理性執法的理念，在執法過程中較為簡單粗暴，沒有牢固樹立“國家利益至上和消費者利益至上”的思想。

　　3.法律知識欠缺。目前縣級煙草專賣行政執法隊伍整體層次不高，且許多行政執法人員并非法律專業出身，法律基礎知識欠缺，對于自身的不當行為會觸犯哪些法律、有什么后果缺乏清晰的認知，由于相關法律知識的欠缺而導致無意識地違規操作。

　　4.風險意識缺乏。煙草專賣行政執法機關作為煙草專賣品的市場監管和行政執法部門，必須嚴格履行法定職權并負有相應的行政責任。然而部分專賣執法人員由于法律意識缺乏，沒有正確理解“權力與義務相伴”的含義，對煙草行政執法行為不當可能導致的風險和后果缺乏有效認知，風險意識淡薄。

　　5.執行存在偏差。部分專賣執法人員由于思想認識不足，在實際執法過程中，存在隨意性，行為不夠嚴謹，存在不依法行政以及不文明執法現象。例如在市場檢查時未亮證，在執法過程中未履行告知義務，調查取證時沒有嚴格依照法定程序，雖然這些都是小事，但是聚沙成塔，往往這些小事都是引發執法風險的“導火線”。

　　三、防范煙草專賣行政執法風險的方法

　　（一）追根溯源

　　必須清楚地認識到，煙草專賣行政執法風險的根源在于不依法行政。執法思想不端正，為案執法、簡化執法程序、超越執法權限，行政不作為、亂作為，濫用自由裁量權，適用法規條款不當等行為，都是不依法行政的具體表現。因此，要從轉變思想開始，認識到依法行政的重要性，在任何情況下都必須堅持依法行政，確保程序正當，只有自己行為無過錯，才是防范煙草專賣行政執法風險的最有效途徑。

　　（二）增強意識

　　1.增強風險意識。定期對專賣行政執法人員開展執法風險警示教育，讓每位專賣行政執法人員情形認識新形勢下的煙草專賣執法環境，增強執法風險意識，明確清楚“執法有風險、用權須謹慎、執法須規范、風險早防范”，克服執法行為中的僥幸和麻痹心理，杜絕隨意執法行為的發生。

　　2.增強法治意識。在日常的工作和學習中，要有意識地多學習法律基礎知識，除了煙草專賣的相關法律法規外，還要適當學習《刑法》、《國家賠償法》、《行政訴訟法》等與日常專賣行政執法相關的法律法規，尤其要學習執法過錯及違規、違紀、違法行為處理的相關規定，熟知不規范執法應承擔的相關責任。

　　3.增強廉潔意識。多用案例事實對專賣執法人員進行警示教育，不以惡小而為之，要時常自我檢查、自我警示、自我提醒，自覺規范和約束自身的執法行為，杜絕不廉潔執法行為的發生。

　　（三）規范行為

　　1.嚴格依照規范執法。法律是嚴謹的，作為法律的執行者，也必須做到嚴謹而規范。因此在煙草專賣行政執法過程中，必須嚴格按照法定的權限、程序、內容及要求做出行政執法行為，克服執法的隨意性。

　　2.提高執法藝術。在規范執法的前提下，提高專賣行政執法的藝術性是防范煙草專賣行政執法風險的有效措施。專賣執法的對象千差萬別，有不同的性格、不同的學養、不同的處理問題的方法，用同一套辦法去面對不同的人，效果往往要大打折扣。因此專賣執法人員在執法時，要學會用不同的執法方法去面對不同的經營戶，既要嚴格執法，更要理性、文明、規范執法，從而達到法律效果和社會效果的統一。

　　（四）加強監督

　　1.做好內部監督。改變過去“遇錯糾正”的事后監督，逐步實現執法監督從被動監督向主動監督轉變、從事后糾錯向事前預防轉變。同時要改變執法監督側重于行政處罰的現象，將監督范圍擴大到行政許可、許可證后續監管、罰沒物資管理、案件移送等其他環節的監督。

　　2.做好外部監督。主動接受廣大經營戶和社會的監督，通過政府網站、行業網站、法律宣傳、舉報投訴網站以及其他多種方式，公開行政執法程序、資格條