煙草在線專稿　　煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是構(gòu)建完善的市場(chǎng)監(jiān)管體系的重要基石，更是煙草行業(yè)市場(chǎng)管理和內(nèi)部監(jiān)管的前沿陣地。事實(shí)證明，只有做好煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，才能合理配置煙草專賣零售市場(chǎng)資源，保障消費(fèi)者和零售戶合法利益。但在實(shí)際工作中，部分煙草專賣管理部門在一定程度上都存在“重前期辦證、輕后續(xù)監(jiān)管”的問題，直接導(dǎo)致少數(shù)零售戶隨意轉(zhuǎn)讓許可證，非法使用許可證。如果再不加強(qiáng)許可證后續(xù)監(jiān)管工作，那么煙草專賣零售許可證將成為不法煙販從事卷煙違法活動(dòng)、逃避司法打擊的護(hù)身符。

　　一、煙草專賣零售許可證管理面臨的主要問題

　　當(dāng)前煙草行業(yè)在一定程度上還存在只注重發(fā)證審批環(huán)節(jié)，而輕視許可證后續(xù)監(jiān)管的問題，還沒有形成一套嚴(yán)密、科學(xué)、精細(xì)的煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管體系及煙草專賣零售許可證退出機(jī)制，由此形成的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.人證不符的問題。主要是持證人的信息和實(shí)際經(jīng)營(yíng)人的信息不符。通過調(diào)查主要有以下原因：一是少數(shù)零售戶法制觀念淡薄，在轉(zhuǎn)讓店鋪時(shí)會(huì)將煙草專賣零售許可證隨同店鋪和貨品等一并轉(zhuǎn)讓，甚至作為提高轉(zhuǎn)讓費(fèi)的籌碼，極少有主動(dòng)將許可證件上交發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)停歇業(yè)的；二是辦理了工商執(zhí)照、煙草許可證的持證人長(zhǎng)期在外或由于身體健康等特殊原因，沒有時(shí)間和精力在家打理店鋪生意，而交由自己的直系親屬經(jīng)營(yíng)的；三是合伙人關(guān)系。以合伙人一方的身份證件辦理了工商執(zhí)照、煙草許可證后，該合伙人卻沒有在店鋪打理生意，而是由另一合伙人或聘請(qǐng)店員經(jīng)營(yíng)。　　

　　2.證照不符的問題。主要表現(xiàn)為四種情形：一是店鋪實(shí)際已經(jīng)轉(zhuǎn)讓。由于受到零售點(diǎn)合理化布局規(guī)定的限制，零售點(diǎn)一旦申請(qǐng)歇業(yè)，按新辦程序可能會(huì)因?yàn)椴环虾侠砘季忠?guī)定而無法成功新辦許可證。因此，有些人為了取得繼續(xù)經(jīng)營(yíng)卷煙的資格，而繼續(xù)以原持證人的名義經(jīng)營(yíng)卷煙。即使被查到有使用轉(zhuǎn)讓許可證的嫌疑，但由于實(shí)際經(jīng)營(yíng)者一口咬定與原持證人是親屬、雇傭或者合伙關(guān)系，往往使得煙草部門難以查處。二是以出租、買賣、出借等非法形式轉(zhuǎn)讓煙草專賣零售許可證。例如有的房東為提高租金，采用“以證攬租”的形式，先將一整套的證件辦全，以此吸引那些有從事卷煙零售意向的租房者。三是證照負(fù)責(zé)人之間多是直系親屬關(guān)系，如夫妻、父子女、兄弟姐妹等。

　　3.有證無照的問題。主要表現(xiàn)在城市和農(nóng)村的食雜店業(yè)態(tài)類零售戶。此類店鋪多位于小巷小道或居民區(qū)內(nèi)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小，位置及店面形象均不顯眼。工商部門沒有強(qiáng)制性要求辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等營(yíng)業(yè)手續(xù)。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者大多法律意識(shí)淡薄，有的年齡較大，文化水平較低，不會(huì)去主動(dòng)申請(qǐng)辦理工商執(zhí)照。

　　4.無證經(jīng)營(yíng)的問題。大部分無證戶的經(jīng)營(yíng)時(shí)間隨意，多以家庭作坊式為主。無證經(jīng)營(yíng)的主要原因是：一是經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)能力差、資金不足、營(yíng)業(yè)時(shí)間無規(guī)律，且店面小、形象差、經(jīng)營(yíng)品種單一、無固定客源，不適宜零售卷煙；二是屬于特殊業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)戶、特殊群體、流動(dòng)攤點(diǎn)和學(xué)校周邊及其他不符合合理化布局要求的卷煙經(jīng)營(yíng)者。

　　5.一年內(nèi)處罰兩次以上的問題。通過調(diào)閱專賣信息系統(tǒng)及核實(shí)相關(guān)行政處罰案卷，累計(jì)一年內(nèi)處罰兩次以上的違法零售戶占有一定的比例。其中因未在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨而被查處的占絕大多數(shù)。主要原因有：一是法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為只要自己賣的是真煙，而不是賣假冒走私卷煙，煙草專賣管理部門就不會(huì)查處；二是受利益的驅(qū)動(dòng)，抱有僥幸心理，以為偷偷摸摸地賣違法卷煙，煙草專賣管理部門是查不到的。

　　6.證址不符的問題。造成的主要原因：一是因擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)、店面到期被房東收回、消費(fèi)群體減少等方面原因，持證零售戶搬遷至其它地段重新租賃店面經(jīng)營(yíng)的。二是持證零售戶并未意識(shí)到因許可登記事項(xiàng)發(fā)生變化，原證已經(jīng)失效需要重新申辦。三是持證零售戶有多個(gè)店面，卻只辦了一份煙草專賣許可證，而在其所屬店面中隨意銷售卷煙。

　　7.擅自停業(yè)的問題。卷煙零售戶未經(jīng)煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)而擅自停業(yè)的現(xiàn)象較為普遍，由此造成較多零售戶處于“休眠”狀態(tài)，使得煙草專賣行政主管部門工作處于被動(dòng)狀態(tài)，無形中增加了許多管理成本。

　　8.登記事項(xiàng)發(fā)生改變未及時(shí)變更的問題。主要表現(xiàn)為兩種情形：一是卷煙零售戶因經(jīng)營(yíng)需要，變更了企業(yè)名稱或字號(hào)，但又不及時(shí)到煙草許可證發(fā)證機(jī)關(guān)進(jìn)行變更；二是當(dāng)前隨著城市建設(shè)的發(fā)展及城市規(guī)劃的需要，街道、路段名稱變化常有發(fā)生，而零售戶一般不會(huì)主動(dòng)前來進(jìn)行變更。

　　9.未亮證經(jīng)營(yíng)的問題。主要包括不亮證、亮證但證件被遮擋、證件未放在顯著位置、許可證安裝不規(guī)范（邊框缺少、脫落或與其他證件邊框相混淆）等。從市場(chǎng)類型看，城鎮(zhèn)客戶好于鄉(xiāng)村客戶；從經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)看，商場(chǎng)、超市、娛樂服務(wù)類、煙酒店、便利店基本能夠到位，食雜店與其他類中有一小部分亮證不到位；從經(jīng)營(yíng)規(guī)模（經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)）看，大客戶與中等客戶好于小客戶，但大客戶中也有少部分特別是食雜店類客戶對(duì)亮證不夠重視。

　　10.虛擬客戶的問題。一是煙草是特殊的專賣品，國(guó)家實(shí)行“總量控制，稍緊平衡”的銷售策略，市場(chǎng)上存在一些緊俏煙貨源（如中華（軟）、芙蓉王（硬）等）短缺，不能完全滿足市場(chǎng)需求。部分零售戶為了獲取更多的貨源，就會(huì)想盡辦法利用親戚朋友多辦許可證，拓寬進(jìn)貨渠道，爭(zhēng)取更多的緊俏煙貨源。二是許可證已經(jīng)停歇業(yè)到期的零售戶，為了牟利繼續(xù)訂購(gòu)緊俏品牌卷煙。三是在內(nèi)管監(jiān)管不到位的情況下，可能存在客戶經(jīng)理違反內(nèi)部規(guī)范經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，故意制造虛擬客戶訂購(gòu)卷煙，再將卷煙倒賣牟取差價(jià)的問題。

　　二、主要問題的原因分析

　　煙草專賣管理部門的零售許可證后續(xù)監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)、措施不力是造成以上問題的根源。專賣管理部門和工作人員雖對(duì)許可證的審核、審批和發(fā)放能夠高度重視，但未認(rèn)識(shí)到對(duì)許可證后續(xù)監(jiān)管工作同樣是市場(chǎng)監(jiān)管的重要內(nèi)容，加上開展后續(xù)監(jiān)管的工作難度較大和見效不高，自然而然就造成了“重事前審批，輕發(fā)證后監(jiān)管”的行政管理偏向。

　　1.宣傳渠道和力度不夠。一是法律法規(guī)宣傳力度不夠，宣傳方式太單一。現(xiàn)在法律法規(guī)宣傳主要局限于“3.15”、“12.4”等法定宣傳日，宣傳方式主要集中在掛橫幅、發(fā)傳單、現(xiàn)場(chǎng)咨詢等形式，未能深入到零售戶中，零售戶對(duì)亮證經(jīng)營(yíng)、煙草專賣許可證制度、嚴(yán)禁非法轉(zhuǎn)讓許可證等法律知識(shí)了解不多，由此造成較多煙草專賣法律法規(guī)的盲區(qū)；二是行政許可公示制度落實(shí)不到位。雖然有明確的制度，要求將煙草行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書范本通過各種方式予以公示，但在實(shí)際工作中，煙草許可公示往往局限于在縣級(jí)煙草專賣局辦公場(chǎng)所的上墻公示，很少有其它公示方式，對(duì)于取消違法經(jīng)營(yíng)戶的卷煙資格后，也不能較好地通過公示起到警示和震懾作用。

　　2.卷煙零售戶法制觀念淡薄，對(duì)于煙草專賣零售許可證重要性缺乏必要認(rèn)識(shí)。有些零售戶不再經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)后，對(duì)自己的煙草證聽之任之，既不主動(dòng)申請(qǐng)歇業(yè)也不配合專賣人員工作，有些零售戶甚至轉(zhuǎn)借、租讓許可證，忽視了可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.對(duì)持證戶的后續(xù)監(jiān)管不到位。缺乏對(duì)零售許可證實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的應(yīng)對(duì)措施。對(duì)于有些登記事項(xiàng)、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)發(fā)生改變的許可證未能及時(shí)有效地收集相關(guān)信息，從而通過合法行政許可程序進(jìn)行停業(yè)、歇業(yè)、注銷處理。

　　4.對(duì)未按規(guī)定使用許可證的行為處罰力度不夠。在《煙草專賣許可證管理辦法》中，對(duì)未按規(guī)定使用許可證的行為及處罰作出了明確規(guī)定，賦予了煙草部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)?？稍趯?shí)際工作中，一旦發(fā)現(xiàn)未按規(guī)定使用許可證的行為，煙草部門多以教育為主，很少采用責(zé)令整改、罰款、取消經(jīng)營(yíng)資格等手段。這就使得零售戶容易忽視規(guī)范使用許可證的重要性。

　　5.后續(xù)監(jiān)管制度還不夠完善。缺乏統(tǒng)一具體的許可證后續(xù)監(jiān)管制度，一些現(xiàn)有的規(guī)章、規(guī)定、制度等內(nèi)容在理解界定上尚未完全統(tǒng)一明確，在一定程度上也影響了后續(xù)監(jiān)管制度的制定和落實(shí)執(zhí)行。

　　三、許可證后續(xù)精準(zhǔn)監(jiān)管的主要措施

　　要構(gòu)建一套行之有效的煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管體系，維護(hù)煙草專賣零售許可證的嚴(yán)肅性與公平性，就要從“發(fā)證前、發(fā)證中、發(fā)證后”三個(gè)環(huán)節(jié)入手，切實(shí)抓好許可證后續(xù)精準(zhǔn)監(jiān)管工作。

　　（一）強(qiáng)化“發(fā)證前”的宣傳與服務(wù)

　　1.在煙草員工與卷煙零售戶中開展長(zhǎng)期不懈的法制宣傳教育。做好以《煙草專賣許可證管理辦法》內(nèi)容為主體、輔以其他行政法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳，將關(guān)系到行政許可相對(duì)人、證件管理相對(duì)人的內(nèi)容針對(duì)性地進(jìn)行宣傳教育，提高煙草員工以及廣大卷煙零售戶對(duì)零售許可證重要性的認(rèn)識(shí)，讓煙草專賣法律法規(guī)深入人心，提升煙草專賣執(zhí)法權(quán)威性，為加強(qiáng)煙草專賣零售許可證的管理創(chuàng)造良好環(huán)境。

　　2.注重申請(qǐng)人資格審查及申請(qǐng)材料的真實(shí)性。除了由證件管理員對(duì)申請(qǐng)人的材料進(jìn)行收集、審核外，還應(yīng)加入法規(guī)審核環(huán)節(jié)，由法規(guī)員與中隊(duì)人員共同對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格、申辦人是否具備申辦的法定條件、申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行嚴(yán)格審核。通過這種方式減少申請(qǐng)過程中出現(xiàn)“假合同”、“假協(xié)議”“假照片”等虛假內(nèi)容。

　　3.建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。主動(dòng)與當(dāng)?shù)卣块T做好請(qǐng)示、匯報(bào)工作，積極與公安、工商等部門溝通，取得政府及相關(guān)部門對(duì)煙草許可證管理和市場(chǎng)監(jiān)管工作的理解與支持，形成全社會(huì)整治違法許可證和打擊違法經(jīng)營(yíng)卷煙行為合力。

　　（二）嚴(yán)控“發(fā)證中”各個(gè)環(huán)節(jié)

　　1.加強(qiáng)許可證使用告知和公示。要對(duì)照《煙草專賣許可證管理辦法》有關(guān)要求，在辦公場(chǎng)所將煙草專賣零售許可證相關(guān)的申請(qǐng)方式、許可條件、布局規(guī)定、許可流程和期限以及不按規(guī)定使用許可證的具體情形及處罰進(jìn)行公示，有條件的還可以以電子觸摸屏的形式進(jìn)行公示，或者以電子大屏幕的方式進(jìn)行滾動(dòng)播放，以便于公眾咨