周樺制圖

　　截至2020年5月底，《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）共有181個締約方，《消除煙草制品非法貿易議定書》（以下簡稱《議定書》）共有59個締約方。

　　世界各國結合《公約》要求，在減少煙草需求的措施、減少煙草供給的措施、減少煙草危害的措施等方面取得了積極的控煙履約進展，如加強煙草制品成分管制、提高煙草稅負、提高包裝標識警示效果、嚴格管制煙草廣告等。2019年，全球控煙履約工作整體呈現出控煙措施日漸深化、交流日益廣泛、新型煙草產品監管日趨嚴格等特點。

　　一、《公約》和《議定書》締結情況

　　2019年是《公約》生效的第14年，本年度沒有新的國家加入《公約》，《公約》締約方數量仍為181個，覆蓋全球90%以上的人口。

　　《議定書》是《公約》框架下首份議定書，旨在落實《公約》第15條消除煙草制品非法貿易行為的規定。《議定書》于2018年9月25日生效。2019年，比利時、佛得角、克羅地亞、捷克、斐濟、科威特、盧森堡、尼日利亞、塞舌爾、瑞典等十個國家批準《議定書》。截至2020年5月底，共有59個國家或區域組織批準《議定書》。

　　二、減少煙草需求的控煙履約進展

　　根據《公約》對“煙草控制”的定義，煙草控制措施主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害。《公約》第6條到第14條具體規定了減少煙草需求的措施，包括價格和稅收措施，防止接觸煙草煙霧，成分管制和信息披露，包裝和標簽，教育、交流、培訓和公眾意識，廣告、促銷和贊助，煙草依賴和戒煙相關措施等。

　　（一）價格和稅收措施

　　《公約》規定各締約方應采取價格和稅收措施以減少煙草消費。據世界衛生組織對全球卷煙（暢銷品牌）稅率和價格的統計：2018年卷煙平均稅率為60.8%（高收入國家67.9%、中收入國家58.3%、低收入國家38.1%），相較于2012年的58.4%（高收入國家65.9%、中收入國家53.1%、低收入國家50.3%），有了明顯提高。

　　2019年，澳大利亞卷煙消費稅再次增加12.5%，卷煙價格持續上漲。菲律賓參議院于2019年6月3日通過法案，自2020年1月1日起逐步提高煙草制品消費稅，到2023年將對每包卷煙增收消費稅60比索（1比索約合人民幣0.14元），且將征稅范圍擴大至加熱卷煙和電子煙。印度尼西亞政府從2020年1月1日起將煙草制品的消費稅提高23%。阿塞拜疆內閣通過決定，提高進口煙草制品消費稅，并首次對進口電子煙油征收消費稅，稅率為每升20馬納特（1馬納特約合人民幣4.19元）。美國（非締約方）各州加大對電子煙的征稅力度，如馬薩諸塞州通過法案，對電子煙征收75%的消費稅。

　　世界衛生組織認為對煙草產品征稅是各國政府煙草控制“最有效和最具成本效益的選擇”，日本煙草在回應菲律賓提稅時則稱馬來西亞、泰國、新加坡、印度尼西亞等國均因增稅導致走私泛濫。據測算，非法卷煙已經占據馬來西亞（稅率為74%）近三分之二的煙草市場份額，非法卷煙貿易使馬來西亞政府2019年損失稅收約60億林吉特（1林吉特約合人民幣1.65元）。

　　（二）防止接觸煙草煙霧

　　《公約》規定各締約方應采取措施，防止公眾在公共場所接觸煙草煙霧，絕大多數締約方已采取不同效力等級的規定在公共場所禁煙。

　　2019年，日本修訂《健康促進法》，加強了煙草控制措施的力度，重點對工作場所、教育場所、醫院和交通工具限制或禁止吸煙，與此同時，允許在餐廳、酒吧等場所創建面積為150平方米及以下的吸煙區以實現吸煙人群和非吸煙人群的有效區隔。馬來西亞于2019年1月1日起在全國所有餐館、食品店和小販攤位禁止吸煙（包括電子煙和水煙）。迪士尼宣布自2019年5月1日起，位于美國佛羅里達州和加利福尼亞州的迪士尼樂園所有場館內禁止吸煙，但會在公園入口外設置吸煙區。

　　（三）成分管制和信息披露

　　《公約》第9條、第10條規定各締約方應采取有效措施進行煙草制品成分管制和信息披露。總體而言，由于成分管制和信息披露專業性較強，實施進展較為緩慢，但近年來在成分檢測、口味管制等方面取得了進展，且呈現出與包裝標識限制措施聯動的趨勢。

　　2019年，在成分管制方面，日本、韓國、土庫曼斯坦、特立尼達和多巴哥、薩摩亞等國由特定的政府部門進行煙草成分檢測。埃塞俄比亞于2019年2月宣布禁止調味煙草產品，禁止與能量相關的添加劑，禁止使用“低焦油”“淡味”“溫和”或類似詞語，禁止使用“薄荷醇”等口味描述，且煙草公司需按要求提報煙草成分和排放物信息。目前，歐盟、澳大利亞、巴西、加拿大等已通過立法禁止特定口味的調味煙草制品。

　　在煙草產品成分信息披露方面，據統計，121個國家要求煙草企業向政府披露成分信息，101個國家要求向社會公眾披露成分信息。其中，歐盟要求披露煙草產品（包括新型煙草產品）的詳細排放物信息，加拿大要求在煙草產品外包裝上印制煙草煙霧中發現的有毒物質的信息。意大利要求煙草企業在指定網站向公眾披露煙草產品（包括新型煙草產品）的成分和排放物信息。

　　（四）包裝和標簽

　　《公約》規定各締約方應根據其國家法律對煙草制品包裝、標識采取有效措施，確保健康警語和信息“宜占據主要可見部分50%或以上，但不應少于30%”，可采取包括圖片或象形圖的形式。雖然《公約》并未強制要求各締約方采用圖片警示，但截至目前，已有100多個締約方實行了卷煙包裝圖片警示措施。2019年，馬爾代夫、巴基斯坦、印度實行或增加新的圖片警示。菲律賓通過法案，要求加熱卷煙和電子煙也設置文字和圖片警示。

　　（五）教育、交流、培訓和公眾意識

　　《公約》要求各締約方通過各種傳媒工具和教育、培訓項目來加強公眾的控煙意識。每年5月31日是世界無煙日，2019年世界無煙日的主題是“煙草和肺部健康”。世界衛生組織和全球各地舉辦世界無煙日宣傳活動，旨在提高人們對肺部健康重要性和煙草對肺部健康影響的認識。全球各地控煙組織將“煙草和肺部健康”作為行動呼吁，倡導實施有效政策并鼓勵更多單位和個人參與到控煙行動中。澳大利亞持續開展“解決原住民吸煙問題”計劃，針對原住民和島民開展吸煙預防和戒煙活動。美國食品與藥品監督管理局（FDA）發布首支預防青少年吸食電子煙的電視廣告，強調吸食電子煙的青少年未來更有可能開始吸食卷煙，教育青少年遠離電子煙。

　　（六）廣告、促銷和贊助

　　《公約》要求各締約方廣泛禁止或限制煙草廣告、促銷和贊助。2019年，以色列通過了一項法案，將廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助的禁令擴大到雪茄煙、水煙和新型煙草產品。歐盟委員會、澳大利亞政府對煙草公司參與F1賽車事項進行審查。此前歐盟委員會已經就此出臺過嚴格的監管規定，其中一項名為《視聽媒體服務監管指令》，要求視聽媒體服務不得發布煙草廣告、不得植入煙草產品廣告。白俄羅斯總統簽署法令，將電子煙和加熱卷煙納入與傳統煙草制品相同的立法框架，禁止對電子煙或加熱卷煙進行廣告宣傳。臉書公司宣布限制煙酒類產品網絡營銷與宣傳，禁止私人用戶在臉書網站上進行煙酒等特定私人物品的交易、贈送活動。禁止使用“品牌化內容”來推廣煙草產品（包括電子煙）。

　　（七）煙草依賴和戒煙相關措施

　　《公約》要求各締約方采取有效措施促進戒煙。煙草依賴治療干預措施需要政府的持續投入，極易因財政、人力等資源不足而難以啟動或難以長期維系，因此該措施也是全球控煙履約實踐進展緩慢的一項措施。被廣泛使用的具有成本效益的措施主要包括在初級衛生保健系統進行戒煙建議及治療、戒煙熱線和藥物治療等。2019年，英國舉辦了“十月戒煙”活動，幫助該國的吸煙者在10月份公開挑戰戒煙。2019年，在美國，FDA于5月在馬里蘭州組織召開“青少年戒煙：科學和治療策略”研討會，就青少年煙草成癮的原因、青少年戒煙面臨的挑戰、幫助青少年戒煙的有效措施等議題展開討論。

　　三、減少煙草供給的控煙履約進展

　　《公約》第15條到第17條具體規定了減少煙草供給的措施，主要包括打擊非法貿易、保護未成年人和對經濟上切實可行的替代活動提供支持。

　　（一）打擊非法貿易

　　《公約》要求各締約方采取有效措施以消除非法煙草貿易。據統計，煙草制品非法貿易被選擇的國家主要包括煙草制品的原產地、運輸和運輸目的地國家以及目標國家。非法卷煙主要來源于巴拉圭、俄羅斯、阿聯酋、烏克蘭等；主要目標為歐盟、美國、巴西、加拿大等；主要運輸和運輸目的地國家為埃及、突尼斯、阿爾及利亞等。全球范圍內每年非法卷煙的銷量約為4560億支，各國政府因此每年合計損失約400億美元的煙草稅費收入。2019年，隨著更多締約方加入《議定書》，打擊煙草制品非法貿易的力度不斷加大。按照計劃，歐盟各成員國國內的煙草制品跟蹤與追溯系統預計將在2020年內全面運行，該系統將允許正在運行的煙草供應鏈運營商暫時使用另一個成員國運營商的相關服務，以解決該系統可能會導致的物流延遲、市場混亂等問題，加強跨國合作。

　　（二）保護未成年人

　　《公約》要求各締約方采取有效措施禁止由或向未成年人銷售煙草制品。2019年，美國修改《聯邦食品、藥品和化