煙草在線專稿　　引：我國的煙草專賣制度已實行了20多年。多年來，各級煙草專賣管理人員圍繞“煙草工作上水平”的目標，積極開展工作，為煙草事業發展做出了積極的貢獻。但隨著市場經濟的不斷發展，煙草專賣在行政執法方面還存在一些問題，與推進依法行政、建設和諧煙草的要求很不適應，亟待盡快改善。本文結合煙草專賣行政執法實踐，分析了當前煙草專賣行政執法中存在的突出問題，并探討完善煙草專賣行政執法的對策。

　　煙草專賣行政執法，主要是指國家煙草專賣管理機關為進行煙草專賣管理，有計劃地開展煙草生產經營，不斷提高煙草制品的質量，打擊制假售假等違法行為，維護國家利益、消費者利益，保障國家財政收入，規范煙草市場的一種執法行為。從1991年6月29日，全國人大常委會正式通過《煙草專賣法》到今，煙草專賣制度已實行20多年，雖然中途進行過幾次微調，但是這一制度由于受市場經濟的沖擊，其中一些內容與市場經濟條件下的煙草行業發展已不相適應。另外，一些基層執法人員還存在著濫用職權、有法不依、執法不嚴不公等現象，甚至還發生執法犯法、野蠻執法、隨意執法的現象，廣大人民群眾對此反映強烈。因此，筆者將從煙草專賣行政執法中存在的問題入手，研究提出煙草專賣行政執法的對策和建議。

　　一、關于執法政策存在的問題

　　從執法依據的角度分析，當前影響、制約煙草專賣依法行政突出表現以下幾個方面：

　　1、專賣管理法部分規定與有關法律沖突。《煙草管理法》規定：煙草行政主管部門可以對違法經營戶藏匿在住宅中的違法經營煙草專賣品進行檢查，其實，這是一種違法行政行為。因為行政執法的檢查，只限于違法生產經營場地。同時，《行政處罰法》第三十七條規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”可見現場扣押煙草專賣品的均是違法的行政行為。

　　2、專賣管理法部分條文操作性不強。主要表現：一是一些條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準確、權威的依據。如煙草專賣行政部門在打私打假方面主體資格不明，在辦證與管理問題上，管理權限交叉錯位，形成了管理真空。二是現有的煙草專賣管理法中沒有對煙草專賣行政主管部門執法時有權采取相應的強制措施作出規定。比如對于無證經營戶的查處、打擊，只能由工商部門執法；查處的對象不配合檢查取證、暴力抗法時，必須靠公安機關采取強制措施。如果工商、公安機關沒有在現場只能眼睜睜看著違法活動的發生。

　　3、煙草專賣管理職能定位偏重于執法。由于政企合一的煙草體制，使工作人員把大量的精力投入到外查執法上，行業內部疏于管理。內部違法經營行為時有發生，使法律的嚴肅性受到嚴重沖擊。另外，一些地方將專賣人員的工作業績、獎金與卷煙銷售全額掛鉤，捆綁考核，致使專賣人員出于利益考慮，執法趨利性較明顯。有些稽查人員為了完成局所下達任務，把大量的工作時間用在查扣卷煙上，對后續的調查取證、卷宗制作不重視，執法程序不夠規范，倘若被查人員起訴，容易敗訴。

　　二、煙草專賣行政執法中存在的問題

　　專賣執法是煙草行政主管部門治理整頓卷煙零售市場的有力保證，對于凈化卷煙零售市場經營秩序，維護經營戶和消費者權益具有重要作用。但就目前的專賣執法隊伍和執法情況來看，還存在著一些問題。

　　（一）煙草專賣執法人員綜合素質不高。煙草職工長期生存在行業壟斷的懷抱里，對外界的接觸較少，受外部沖擊的影響較小，致使一部分人員習慣于躺在國家專賣的“溫床”上，缺乏必要的責任感和危機感。再者是，在專賣人員的進入上，多是退伍兵、職工子女和臨時聘用人員，沒有或很少引進那些文化程度高、業務能力強的大學生，學歷層次偏低，尤其是法律專業背景的優秀人才很少，導致執法隊伍的綜合素質不高，執法能力不盡如人意。

　　（二）專賣執法行為不夠規范。如多數執法人員在對業戶進行檢查時不主動出示相關的證件，沒有向被執法檢查對象說明來意；有些執法人員不按程序執法、文明執法，動不動用拳頭解決問題，粗暴執法。有些執法人員不注意個人形象，語言不文明、對經營戶態度蠻橫。對于行政管理相對人的抵住抵觸情緒和過激行為不進行耐心疏導，耐心說教，而是以牙還牙。這些都不同程度地影響到了我們專賣執法形象、效果以及執法活動的開展。同時，也使我們開展專賣執法活動的公正性受到了置疑。

　　（三）隨意執法現象突出。一些煙草專賣管理部門以及相關的管理人員在開展專賣執法活動時，不按照法律要求的時限或者規定處理各類案件與違法活動，致使執法行為違背程序或者超期處理，容易造成該執法時不執法，不該執法時亂執法。對于違法經營行為，有些執法人員不按相關的法律規定和要求執法，而是采取主觀隨意的辦法進行處罰。有人情的，少罰或不罰；沒人情的，重罰重處。這樣的做法，違背了煙草專賣管理宗旨與要求，勢必影響力法律的權威性，在群眾中造成不良的影響。。

　　（四）作風有待于加強。有的思想上存在自滿、畏難、厭戰、不思進取等情緒，作風懶散、效率不高，出勤不出力。有的不遵守工作紀律，上班打麻將、飄三頁，工作流于形式，弄虛作假。更有甚者，有的受利益驅動，假公濟私，以權謀私，吃拿卡要，刁難群眾，不給好處不辦事，給了好處亂辦事，群眾深惡痛絕。

　　三、加強煙草專賣行政執法的對策和建議

　　（一）強化隊伍建設，提高整體素質。建立一支高素質的煙草專賣管理隊伍，是做好依法行政工作的前提，是規范市場秩序和維護國家利益、消費者利益的迫切需要。一是要強化對專賣人員人生觀、價值觀教育，通過對鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀的學習，進一步轉變觀念，提升服務水平，做到權為民所用、情為民所系。二是要強化對專賣人員業務技能的學習、培訓。特別是要加強執法人員對《行政許可法》、《煙草專賣法》和《煙草專賣實施條例》的學習，進一步提高和增強執法人員依法行政和嚴格執法的意識和觀念。同時，強化培訓考試，引入激勵機制，充分調動執法人員學習煙草相關法律法規、識別真假煙、微機操作等知識的主動性，提高業務技能。三是鼓勵專賣執法人員參加學歷教育，使其不斷提高學歷層次。

　　（二）完善法律體系，強化監管職責。主要是建立健全煙草行業相關的法律法規，完善立法程序和機制，克服執法中的缺陷，真正做到有法可依。由于煙草行政執法是涉及到煙草、公安、工商等多部門的綜合性執法行為，各部門都在煙草行政執法中扮演著不同的角色，準確劃分各部門的職責，規范其行政執法職責，是提升煙草行政執法效率的重要措施。目前，煙草專賣部門承擔著煙草行政執法的主要職責，但該部門的綜合力量相對較為薄弱，在行政執法中仍需依靠其他執法部門的配合。打擊制售假煙就需要加強與工商部門的合作，查處與打擊煙草犯罪行為則需要公安部門的配合。因此，在完善立法的過程中應將各部門的職責劃分清楚。比如，根據當前執法實際，《煙草專賣法》中所規定的對無證戶的查處，應當從由工商部門執行移交給煙草專賣部門執行。

　　（三）規范執法程序，增強執法實效。從法律角度來講，專賣管理人員與卷煙零售戶是管理者與被管理者的關系，因此，他們之間不可避免地存在矛盾，但這種矛盾不是不可調和的，關鍵在于專賣人員正確執法、依法行政。這就要求執法人員一定要嚴格執法，首先，要在程序上合法。要嚴格按照法律條款辦事，認真遵守執法程序要求，堅決杜絕簡單粗暴、亂查亂扣現象，講求策略，堅持事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續齊備，防止行政復議、行政投訴、行政訴訟案件的發生。其次，要注意方式方法，做到講文明、有禮貌。在辦理案件過程中時刻尊重對方，講法律、講政策、講事實、講策略；對情節輕的一般違規行為，堅持以教育為主、處罰為輔的原則，規范引導；而對嚴重違法犯罪行為，則要鐵腕整治，嚴懲不怠。三要重視宣傳。要將宣傳與執法放到同樣重要的位置，使專賣法潛移默化地扎根于群眾心中。尤其要將重點放在農村、城區與農村交界處，讓廣大群眾真正了解與認識煙草法律法規，減少違法問題的發生。

　　（四）立足長遠，建立長效機制。要全面落實依法行政，建立科學的管理機制十分重要，對于防止煙草行政執法過程中出現的“腸梗阻”現象的發生，克服和減少違法、違紀行為的發生具有重要意義。當前，要重點抓好以下工作：要教育執法人員破除是思想僵化、觀念陳舊、理念落后的問題，不斷適應經濟全球化發展的新形勢需要；要破除地方保護主義、部門