煙草在線專稿　　引：無證經營現象是卷煙市場監管一個十分棘手的問題，無證經營卷煙無序空間的不斷擴大，不僅讓全社會感到煙草專賣管理的軟弱無力，而且直接影響到卷煙經營的經濟效益，因此，我們必須要對這一問題進行分析研究和制定對策，而要從根本上使無證經營狀況得到有效遏制，必須深刻分析這種現象存在的社會原因以及專賣管理方面的一些工作漏洞，理出有效解決的方法措施，才能更好地提升市場監管工作水平，維護市場經營秩序。

　　一、無證經營現象存在的原因分析　

　　（一）思想認識不到位。煙草專賣法頒布20多年來，經過不斷強化卷煙市場違法打擊力度和不斷規范經營行為，不少人在思想上認為目前卷煙市場較為規范了，個別無證經營行為對市場管理的影響不大，還稱“小魚小蝦也掀不起什么大浪”，對無證經營行為的危害性認識不足，沒有盡到防微杜漸的監管責任，而把市場監管的重心放在對持證零售戶的監管上，對無證戶則是能管則管，放任自流，缺乏應有的力度，無證戶取締工作只停留在專項行動上，收不到明顯的效果。　

　　（二）法律宣傳不到位。目前的煙草專賣、行政許可等法律、法規的宣傳存在三個問題。一是在宣傳對象上的兩極化。重城鎮、偏農村；重有證戶，偏無證戶和消費者。農村消費者和無證戶對煙草專賣和行政許可知識知曉率相對縣城居民差距較大。二是宣傳方式上的形式化。只限于3.15消費者權益日、普法宣傳日等重大節日，而宣傳的制度化、長效化機制還沒有形成，還沒有做到真正意義上的送法下鄉和法律法規家喻戶曉。三是政務大廳的宣傳功能發揮不到位。法律法規、依法行政程序等該公示的沒有公示，專職的法律、法規宣傳員沒有盡到應有的職責，加上服務意識的不到位，在某種程度上影響著法律法規的宣傳和普及。　

　　（三）內部規范不到位。由于銷售任務壓力大，促銷增量成為一種重要的銷售方法，營銷部門在商定總量的核定上如果出現偏差（不包括人為因素），就可能使貨源分配與實際銷售脫節，特別是卷煙銷量在千條以上的零售戶就可能成為無證經營的貨源供應對象，所以營銷部門的自我規范和內部監管的不到位，就可能導致貨源分配不規范，市場銷售出現漏洞，為無證經營提供了條件。　

　　（四）證照監管不到位。在無證經營取締過程中發現的一部分無證戶是縣城、鄉鎮街道的持證戶，他們在利潤的驅使下，分解一部分貨源在自己村里或者其他地方再開一個零售店，貨源上有保證，就可以堂而皇之的經營，此類屬于一證多戶現象；另一方面是一戶多證現象，持證戶投機鉆營，利用內部不規范行為，持多個證照，搶占貨源，囤積居奇，為無證戶提供貨源。　

　　（五）后續監管不到位。無證經營取締工作是一項長期性的市場監管任務，由于監管機制和監管責任不是十分到位，導致無證經營就像割韭菜一樣，割掉一茬，又長一茬，不斷出項反彈現象，所以取締活動僅靠一兩次專項活動是不能徹底解決問題的，而是要通過有效的后續監管來保障的。　

　　二、無證經營取締要對癥下藥施良策　

　　由于無證戶成分及成因的多元性以及依法管理主體的特殊性，各地煙草專賣局在無證經營治理中必須根據實際情況，多措并舉開展工作。　

　　（一）加強法規宣傳，提升依法經營的自覺性。無證經營行為實質是公民法律意識淡漠的一種具體體現，加強煙草專賣法規的宣傳對卷煙市場監管尤為重要。首先要樹立長期宣傳的思想。公民法律意識的提高不是一朝一夕就能做到的，需要長期細致地工作。因此作為專賣部門應當制定周密詳細的宣傳計劃，充分利用法規宣傳員的專職功能，把法規宣傳當做一項長期工作任務來抓。其次要采取科學有效的宣傳方法。除在重大節日進行宣傳外，要充分利用訂貨平臺、《煙草動態》、政府網站等載體進行宣傳；要充分發揮政務大廳宣傳作用，做到公示到位，告知到位；要充分發揮縣城、鄉鎮以及農村文化廣場的作用，申請開辟專欄，進行全方位宣傳，不斷提升公民的依法經營意識，讓無證經營消滅在萌芽狀態。　

　　（二）強化聯合辦案，形成打擊無證經營的長效機制。各地煙草專賣執法部門要協調與工商、公安等行政管理部門的關系，健全聯合執法辦案制度，依法明確雙方的權利與義務，加強煙草專賣部門與工商、公安部門聯合辦案機制建設。依托聯合辦案機制，對無證經營經常進行查處、連續跟蹤打擊；對違法情節嚴重的無證戶，要通過案件經營、證據搜集以及法律適用研究讓其受到嚴懲，對不法分子形成震懾。　

　　（三）擴大辦證范圍，為符合條件的無證戶辦理許可證。要通過媒體傳播、“三員”（客戶經理、送貨員、稽查員）溝通以及持證戶等向社會廣泛宣傳煙草專賣法律法規，公告證件辦理程序、條件，增強公眾法律意識，提高無證戶辦證意識，使符合條件的無證戶主動申請辦理許可證。對農村，特別是邊遠山區的經濟困難特別是弱勢群體無證經營戶，煙草部門要開通綠色通道，主動為其辦證，并實行政策及貨源的傾斜，或提供廉價租用柜臺、經營場所等形式，使他們條件齊備，能持證經營。　

　　（四）切斷貨源供應，使無證經營得不到維持。各級煙草專賣部門要加強專賣打假隊伍建設，疏通舉報信息渠道，健全激勵機制，緊緊依靠地方政府及各職能部門的支持，抓源頭、打網絡，堅決打擊假冒卷煙制售行為，從而切斷無證戶的假冒卷煙供貨。要嚴密監控百貨小批發站的活動，發現以零代批違法行為，按照煙草專賣法及實施條例給予嚴厲處罰，同時減少或停供卷煙貨源，涉及犯罪的提交司法機關處理。要根據持證戶的實際需求，科學組織、合理分配卷煙貨源；要在物價部門的配合下，通過煙草部門的監管，零售戶自律小組的約束，持續推行卷煙零售明碼標價。要把是否向無證戶供貨作為持證戶等級分配的重要條件；要使持證戶對無證戶供貨不敢做、不能做，使無證戶得不到貨源，自行關門。　

　　總之，治理無證經營是一項長期任務，無證經營存在現狀和形成原因的多樣性，決定了其治理的復雜性和難度。作為煙草專賣行政管理部門，只有不斷創新監管措施，加大綜合治理力度，強化執法協作，才能從根本上遏制無證經營行為，建立一個規范有序的市場經營秩序。