摘 ?要：2019年以來，在“放管服”改革持續推進及卷煙市場狀態持續調優的作用下，煙草專賣零售許可證辦理呈現出持續增長趨勢。但在市場主體增長的同時，市場監管、營銷服務、物流配送等工作也面臨新的問題和壓力。本文從煙草專賣零售許可證辦理、卷煙營銷、物流配送、內部監管等方面探索煙草專賣零售許可證監管措施，旨在推進“放管服”改革與煙草專賣行政許可工作的深度融合。

關鍵詞：放管服? 煙草專賣零售許可 ?市場主體 ?監管

1 引言

黨的十八大以來，黨中央、國務院把處理好政府與市場關系、轉變政府職能作為全面深化改革的關鍵，大力推進簡政放權、放管結合、優化服務。連續兩年，國務院都召開全國電視電話會議，對“放管服”改革作出部署，不斷將“放管服”改革推向縱深，深化“放管服”改革、優化營商環境，是激發市場主體活力和發展內生動力的關鍵之舉。依靠改革激發市場主體活力、應對經濟下行壓力，是多年來行之有效的做法。黨的十八屆三中全會強調，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，著力解決市場體系不完善、行政機關干預過多和監管不到位問題，這就在理論上明確了行政職能與市場關系的科學定位，指明了改革的方向。2019年至今，非行政許可審批退出歷史舞臺，市場準入負面清單管理制度得到全面實施。事中事后監管得到加強，改革和理順市場監管體制，嚴格規范行政執法，“雙隨機、一公開”成為日常監管的基本方式。

2 煙草專賣零售許可證辦理數量增加帶來的問題

2.1專賣監督管理方面

要推動高質量發展，必須把發展基點放在創新上，依靠創新驅動培育壯大新動能，提質增效。在這方面，“放管服”改革可以起到激勵作用。卷煙市場化取向改革成效顯現和卷煙投放“稍緊平衡”政策的實施，卷煙市場狀態持續向好，零售戶獲利水平提高，煙草專賣零售許可證的辦理數量也將持續增加。

一是辦證業態新穎化。當前我國發展面臨前所未有挑戰。這次疫情對經濟的沖擊，與以往經濟金融危機明顯不同，首當其沖的是個體工商戶，進而對就業穩定、低收入群眾基本民生帶來很大影響，保住市場主體，才能穩住經濟基本盤、保住基本民生。新增市場主體催生強大發展新動能，在新增市場主體中，許多是之前想不到的新產業新業態新模式，他們由小到大、由點及面發展壯大，正在深刻改變著經濟社會結構和生產生活方式。據國家統計局測算，2019年全國“三新”經濟增加值占國內生產總值的16.3%，大眾創業萬眾創新蓬勃發展。很多傳統產業也利用新業態新模式進行改造升級，煥發出新的生機，這是我們當前和未來發展的重要支撐和希望所在。新興產業很多是我們想象不到、規劃不出來的，在當前許可證申辦過程中，除了傳統的業態外，還出現了以電器維修、快遞配送、數碼產品銷售、美容行業等為代表的新業態，在當前行政許可審批過程中，只能統一將其歸入其他類，而根據現行煙草專賣零售許可證管理辦法，執法人員難以確定該類申請人是否符合辦理條件。

二是行政審批存在“以批代管”。一個事項往往存在多個審批甚至是重復審批，不僅有行政許可，還有公告備案、計劃目錄、布局限制、認證檢測等管理措施，有的審批標準、審批所需提交文件語焉不詳，讓申請人無所適從。

三是零售許可證監管標準有待更新。只有監管公平公正，市場主體才能公平競爭。當前煙草專賣行政執法中，“雙隨機、一公開”、信用監管、跨部門協同監管等機制仍需完善，基層執法人員數量不足，執法過程人為干預因素較高，執法人員自由裁量空間較大，隨意執法等行為的查處力度較弱，導致煙草專賣行政執法監管的威懾力不足，而煙草專賣零售許可證持有違規成本較低。

2.2內部監督管理方面

簡政不可減責，放權不是放任。煙草專賣行政管理部門放權越多，監管責任越重、要求越高。落實“放管服”改革要求，降低煙草專賣零售許可證辦理門檻，讓零售戶通過卷煙銷售獲利，但為了謀取更多的利益，一些零售戶難以做到規范經營。

一是卷煙零售戶違規經營行為頻發。受卷煙利益驅使和卷煙投放政策影響，一部分經營能力較強的持證零售戶通過向經營能力較差的零售戶注資，甚至慫恿其親朋好友利用申辦許可證，從而增加可使用許可證數量，豐富自己的貨源，由此帶來了疑似代訂卷煙、大戶控小戶、經營者違規集中等不規范的經營行為。

二是卷煙外流風險依然存在。目前實施的貨源投放政策的制定仍是以計劃為主、市場狀況為輔，零售戶為保持現有客戶檔位，獲得更多的暢銷卷煙，往往需要把所投放卷煙“應訂盡訂”，但受消費習慣及經營能力、經營狀況的影響，各持證零售戶店內均不同程度的存在“滯銷商品”，而零售客戶為快速回籠資金，不得不將自己難以銷售的卷煙向其他地區倒賣，或者以低于成本的價格轉賣給活躍于市場中的“收購者”處理。

三是現有持證人退出機制不完善。現行《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》中對于退出卷煙經營的相關規定幾乎為空白，而煙草行業行政許可標準化建設意見中，也未對該部分內容做出補充規定，各地區煙草專賣許可證管理標準不統一，零售許可證持證人退出機制形同虛設。

2.3卷煙營銷方面

卷煙零售戶增加對提升轄區卷煙銷量、實現卷煙營銷高質量發展起到關鍵性作用，但是依然存在需要妥善解決的問題。

一是客戶經理服務難度加大。零售戶的增長一方面將導致單個客戶經理服務零售戶數量增加，增加營銷人員日常工作量。另一方面，良好的市場狀態需要零售客戶之間存在合理、有序的競爭，反之將會使持證零售戶獲利水平降低，劣幣驅逐良幣。

二是客戶滿意度波動。由于今年疫情對經濟的沖擊，消費市場萎縮，在這樣嚴峻形勢下，新增零售戶勢必再次分化原有零售戶的消費群體，同時由于市場中消費者數量和消費能力的變化，零售客戶獲利往往低于其預期，客戶抱怨增長，滿意度降低。

三是客戶質量不穩定。卷煙零售業準入門檻降低，持證零售戶經營意識參差不齊，經營能力較弱或未將卷煙經營作為其主要業務的客戶，會出現不從當地煙草批發企業進貨、不開門營業的現象，一方面造成卷煙貨源浪費，另一方面則給予了市場中部分“收購者”二次批發的可乘之機，進一步擾亂市場秩序，降低合法零售戶的獲利水平。

2.4物流配送方面

一是配送周期較長。卷煙零售戶增長過快，單次訂貨分揀所需時間增加，卷煙在途時間延長，零售戶要在訂單生成后的第二天或第三天才能收到卷煙，不符合卷煙作為快銷品的產品定位。

二是送貨服務難度加大。城市、集鎮、農貿市場等客戶密集區域，給送貨入戶刷卡、車輛停放增加了難度，同時，送貨員為在規定時限內完成送貨，勢必會出現服務質量下降、虛假送達，在一定程度上影響配送時效性，進而產生了未按址送貨、未規范簽收等問題。

3 強化監管，探索解決措施

煙草專賣零售許可證管理是牽動專賣、銷售、物流、內管四塊業務的關鍵因素，而深化“放管服”改革的核心要義，就是要在處理好行政職能與市場關系上做文章，在區間調控基礎上加強定向調控、相機調控、精準調控，同時著力推進職能轉變，激發市場主體活力，把很多精力放在推進“放管服”改革上，從“簡政放權”入手，進而推動“放管結合”和“優化服務”，逐步形成“放”“管”“服”三管齊下、互為支撐的改革局面，改變重審批、輕監管、弱服務的現狀，在放寬準入的同時加強監管，才能有效解決因煙草專賣零售許可證數量增加帶來的各類問題。

3.1專賣監督和內部管理方面

3.1.1細化合理化布局方案，提高制度的指導性。

放要放出活力、放出創造力。現在市場主體反映比較突出的還是各種限制多、門檻高、審批繁，束縛了創業創新手腳。新增市場主體催生強大發展新動能。煙草專賣行政審批應當堅持包容審慎監管原則，新興產業跨界經營的特點更加明顯，傳統監管辦法很難適應其發展需要。合理化布局方案應當適時地結合轄區許可證辦理情況做出相應的調整，要改革按區域、按行業監管的習慣做法，探索創新監管標準和模式，發揮行政監管和從業者自律作用，在推行中央“放管服”改革的同時兼顧煙草專賣品專賣專營的限制，根據片區人口數量、商戶數量、消費水平等因素，合理制定煙草專賣零售許可證辦理總量，并通過制定地方性煙草專賣許可證管理辦法對現行法律法規中的模糊性概念進行明確，如“符合煙草制品零售點合理布局的要求”、“有與經營煙草制品零售業務相適應的資金”。對一些看不準、可能存在風險的問題，要允許試錯，可以劃定可控范圍，探索試點經驗再推廣。

3.1.2優化審批流程，精準把控風險。

從經驗來看，多頭審批不利于落實部門責任，誰都能審批，結果是誰都不負責。要對重復審批進行清理，能整合的整合，該取消的取消, 深化行政許可審批制度改革，不斷精簡優化審批程序、向社會公開審批事項和申報材料。不必要的審批要下決心取消，主要是對微觀經濟活動的不必要干預。比如市場主體變更經營網點位置，這本是應由市場主體自主決策的事項，卻需要行政管理部門審批。這樣的審批看似為了嚴格管理，但實際效果有限，反而使行政管理部門疏于監管。要從放管結合的角度出發，切實改變“以批代管”的情況，強化責任意識，明確“誰審批誰負責”，絕不能“一批了之”、只要權力不負責任。還要全面清理規范煙草專賣零售許可證管理措施以及借信息化平臺建設之名新增的審批環節，嚴防變相審批和違規亂設審批。

3.1.3充分發揮大數據的預警作用，提升后續監管效率。

煙草專賣行政管理部門應當深化“證照分離”改革，在行政許可、市場主體證明事項等領域，廣泛推行承諾制，實現行業定標準、個人作承諾、過程強監管、失信嚴懲戒。這不僅能大幅提高核準審批效率，也有利于落實市場主體的自主權和主體責任，強化誠信意識。要認真掌握APCD平臺數據分析方法，利用大數據分析指導卷煙市場動態情況，更精確掌握煙草專賣零售許可證合法持證人的經營情況，較為準確地識別違法違規經營行為，提高案件命中率，提升許可證后續監管的效率。

3.1.4以公正監管促進公平競爭、優勝劣汰。

管要管出公平、管出質量，要提高煙草專賣行政執法規范性和透明度，完善“雙隨機、一公開”監管、信用監管、“互聯網+監管”、跨部門協同監管等有效做法，減少人為干預，壓縮自由裁量空間，使監管 “無事不擾”又“無處不在”。要增強煙草專賣日常監管的威懾力，降低合法零售戶合規成本、提高違規成本，防止“劣幣驅逐良幣”。將“雙隨機、一公開”監管與零售戶信用風險分類管理等結合起來，減少對守法誠信零售戶的檢查次數；進一步充實執法檢查人員名錄庫，緩解基層行政執法人員不足問題；制定完善市場監管行政執法事項目錄清單，從源頭上減少不必要的執法事項，規范行政執法行為，提高行政執法能力，及時核實處理投訴舉報；制定公布行政執法標準和要求，強化市場主體責任，加大對制售假冒偽劣卷煙等違法犯罪行為的發現和懲處力度，推出懲罰性賠償和巨額罰款等制度，使其不敢蓄意甚至惡意違法。

3.1.5切實做到依法執法，保證“一戶一證一碼”執行到位。

在當前國務院“放管服”的形勢前，我們不單要做好“加法”，對于符合辦證條件并愿意誠信經營的零售戶應辦盡辦；也要做好“減法”，對于不正常經營、甚至違法違規經營的零售戶，堅決取締。但是由于目前對這一部分涉嫌違規經營的零售戶缺乏管理手段，辦證易，取締難，導致難以對其產生實際震懾作用。根據《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》和專賣內部管理監督相關要求，切實做到一戶一證一碼、落地銷售，嚴懲違法經營行為，規范煙草專賣零售許可證的使用及管理，加快完善行政執法領域監管標準體系，制定符合當地經濟水平的行業管理標準，擴大注銷適用范圍，讓市場主體既能進得來、也能退得出。

3.1.6服要服出便利、服出實惠。

煙草專賣行政管理部門要增強服務意識，推進政務公開，創新服務方式，提高辦事效率，審批和監管也要體現服務理念。可以劃定范圍試點推行推進政務信息化、“不見面”辦事，這不僅能打破時間和地域限制，也可以大幅降低群眾辦事成本，探索試點經驗再全面推廣。要深入推進審批服務標準化建設，按照《國家煙草專賣局關于加強煙草行業行政許可標準化建設的意見》（國煙法〔2017〕330號）要求，對行政許可事項，要提供現場咨詢和非現場的網絡、電話、郵件等多種咨詢方式和渠道，指定專人負責，實現24小時預約，為企業和群眾辦事提供清晰指引；推行“一次辦”，符合法定受理條件、申報材料齊全的原則上一次辦結；完善基層服務平臺功能，面向群眾個人的事項“就近辦”；嚴格落實信息公開、一次性告知、首問責任、服務承諾、責任追究等制度規范，科學細化量化服務標準，壓縮自由裁量權，推進同一事項同一區域無差別辦理、同標準辦理。

3.1.7推動行政審批事項集成辦理。

要充分發揮專賣政務大廳等“一站式”服務功能，加快實現一窗受理、限時辦結、最多跑一次。對多個相關聯的事項，要探索實現“一件事一次辦”，減少辦事環節和所需證明材料。要全面壓縮行政許可事項辦結時限，對煙草專賣12項行政許可事項的辦結時限進行全面調整，其中煙草專賣品準運證核發辦結時限縮減至2個工作日以內；其余11項行政許可事項辦結時限均縮減至8個工作日以內（特殊情況經批準可延長4個工作日）。

3.1.8進一步加強“互聯網+政務服務”工作。

堅持線上線下融合辦理的原則，積極推行“網上辦”，除法律法規有特殊規定的事項外，原則上都要做到網上全程可辦。要對接專賣政務大廳，確保行政許可事項的咨詢、受理、查詢、評價等可全流程網上辦理，提高網上辦理比例。已在實體大廳辦理的事項，不得要求相對人補填網上流程。對現場核驗、簽字、領取等環節，可以采取電子認證、“快遞+政務服務”等方式解決。在推進政務信息化過程中，必須兼顧好老年人、視障聽障殘疾人等群眾的需求，采取必要的線下補充手段，有針對性地提供人工指導和服務，絕不能出現歧視現象。

3.1.9搭建四方聯動監管平臺，實現信息共享互通。

目前，專賣管理信息系統、省級卷煙營銷平臺、物流工作平臺、內管系統四個系統各自獨立，專賣、銷售、物流、內管四方聯動監管，信息互通均為人工傳遞，存在效率性、動態性和精準性嚴重不足等問題。建議搭建專賣、銷售、物流、內管信息線上互通渠道，實現行政許可、市場監管、專賣內管、案件查處、卷煙營銷、物流配送數據銜接、動態跟蹤和異常預警，達到零售戶按意愿訂購卷煙、結算貨款并收到所訂卷煙，促進卷煙規范經營和大戶治理工作。

3.1.10改革過程中要避免新法律法規過度溯及以往。

大多數新法律法規雖然制定于被規定的行為施行之后，但卻應溯及到被規定的行為實施之日發生效力。如果因為新法律法規的發布否定已經生效的行政行為，則不僅會影響到已生效行政決定的權威性，從而引發大規模的重復審批，增加行政成本。就現代法而言，法律一般只能適用于生效后發生的事件和行為，不適用于生效前的事件和行為，即采取法律不溯及既往的原則。《立法法》第九十三條規定，“法律、行政法規、地方性法規、自治條例、規章不溯及既往，但為了更好的保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外”，這在理論上被稱為“有利溯及”。改革不是要全盤否定過往，制定全新的法律法規，也不是簡單的法律法規匯編，而是對現行的規范進行編訂纂修，對已經不適應現實情況的規定進行修改完善，對經濟社會生活中出現的新情況、新問題作出有針對性的新規定。因此，在新舊規范交替時期，煙草專賣行政管理部門應當在堅持“法不溯及既往”原則的同時，如果新法律法規對某一行政行為已經作出明確規定，舊法律法規對此沒有規定而該行政行為再次發生時，將新法律法規用于填補漏洞。

3.2卷煙營銷方面

3.2.1科學制定貨源投放政策，從源頭解決違法違規經營行為。

通過近三年證件辦理、卷煙市場監管、涉煙案件辦理、真煙非法流通案件通報來看，貨源分配不合理已成為零售戶激增和違法違規經營的主要推手，例如：城區、主要商業區、集鎮的部分卷煙零售戶能訂購的卷煙數量與實際經營需求相差較大，被迫需要向經營能力較弱的零售戶收購卷煙，甚至通過多辦零售許可證來獲得緊俏貨源；KTV、酒店、賓館等有固定品牌需求的零售戶為保住檔位必須訂購不符合其實際銷售情況的品牌；農網零售戶為獲得更多低價位的暢銷貨源，必須訂購農村消費群體不接受的卷煙品牌。因此，制定貨源分配政策，必須綜合考慮商圈、區位、目標群體、業態、高價位卷煙、常銷卷煙等因素，實現精準投放。

3.2.2合理設定客戶檔位，以檔位促質量。

在當前貨源投放政策下，許可證的含金量正在逐步提高，但是零售戶檔位之間的差距和優勢已經難以體現，由于目前三、四類卷煙已成為市場最緊俏的貨源，許多長期經營的零售戶無心對一類卷煙和新品卷煙進行培育，為了爭取更多有效貨源，慫恿周圍的親戚朋友新辦零售許可證。因此要制定合理的零售戶檔位劃分機制，客戶檔位體現經營年份、訂貨成功率、送貨成功率、品牌培育、店面形象、規范經營、守法經營等對客戶質量的要求，營造客戶之間相互趕超的氛圍，帶動中小型零售戶的發展。

3.2.3探索建立誠信零售戶評價機制，提高零售戶的質量。

煙草專賣行政管理機構各部門之間要加強統籌協調，提升“放管服”改革的整體成效。建立健全常態化溝通機制，充分聽取各方面意見，對零售客戶訴求“接訴即辦”。以群眾的獲得感和滿意度作為評判標準，引入第三方評價機制，完善好差評制度，由卷煙營銷部門牽頭，營銷、物流、專賣、內管部門分別設定指標，每年對轄區內的卷煙零售戶進行量化評價，從規范經營、店鋪形象、誠信經營、違法經營等方面進行綜合評定，對嚴重損害營商環境和消費者利益的，要公開曝光、依法追責。

3.3物流配送方面

3.3.1升級改造分揀設備，配齊配足配送車輛及人員。

卷煙零售戶新增給分揀設備、配送車輛和配送人員帶來不小的壓力，需要結合實際需求對分揀設備進行升級改造，尤其當前正在實施“稍緊平衡”的貨源投放政策，如不能及時將貨源配送到戶，必將嚴重損害誠信煙草形象。要時刻關注配送車輛及人員的工作飽和度，確保運輸途中的安全和服務質量。

3.3.2共享零售戶位置信息，確保送貨及時準確。

近三年來，零售戶數量增加，但零售戶精確的位置信息物流部門往往是最后才獲得，也給物流配送線路規劃帶來了一定困難。實現專賣信息系統與物流系統對接，將市場稽查人員實地核實的位置信息及時傳輸給物流配送人員，打通市場稽查人員和物流配送人員的信息互通渠道，建設制定網格制，將市場稽查人員與物流配送人員綁定，系統能夠合理優化配送線路、提醒卷煙未配送到戶、配送異常等信息，同時便于內管人員跟車，監管配送情況。

3.3.3探索建立信息化驗證方式，實現一戶一送。

為防止零售戶新增帶來的代收貨、代訂貨、大戶控小戶等違規行為以及虛擬客戶的情況，在送貨環節探索信息化驗證確認方式，實現一戶一送，杜絕違規經營的行為。

4 結語

從當前改革的背景、高層論述和實踐經驗看，“放管服”改革作為轉變行政職能的重大舉措，主要是圍繞簡政放權、放管結合、優化服務三管齊下推動行政機構職能轉變，優化營商環境，以激發市場活力和社會創造力，促進經濟持續健康發展。從“嚴進寬管”轉向“寬進嚴管”，轉變行政監管理念，創新監管方式，強化公正監管，維護公平競爭的市場秩序，強化服務意識、創新服務方式，優化辦事流程，推行互聯網+政務服務，提升服務水平，為公眾提供高效便捷的服務。煙草行業“放管服”的改革是一場觸利益、動格局的改革，是刀刃向內的一場深層次革命。既然是革命，難免會遇到困難與問題。當前，煙草專賣零售許可證的準入退出及其過程監管就是改革中出現的問題，我們需要堅定改革信心和勇氣，立足崗位獻計獻策，以扎實有力的舉措，推進“放管服”改革與煙草專賣行政許可工作深度融合，實現行業的高質量發展目標，維護煙草專賣制度。

參考文獻

【1】《中華人民共和國煙草專賣法》（2015年4月24日修訂）

【2】《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》（2016年2月6日修訂）

【3】《煙草專賣許可證管理辦法》（工業和信息化部令第37號）

【4】《國家煙草專賣局關于印發煙草專賣許可證管理辦法實施細則（試行）的通知》（國煙專〔2017〕74號）

【5】《國家煙草專賣局關于貫徹落實“放管服”改革要求 推進審批服務便民化的通知》（國煙法〔2019〕56號）

【6】《國家煙草專賣局關于加強煙草行業行政許可標準化建設的意見》（國煙法〔2017〕330號）

【7】國務院辦公廳關于印發全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案的通知（國辦發〔2020〕43號）

? ?【8】在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上的講話 ??李克強（2020年9月11日）