摘 ?要：2019年以來，在“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)及卷煙市場狀態(tài)持續(xù)調(diào)優(yōu)的作用下，煙草專賣零售許可證辦理呈現(xiàn)出持續(xù)增長趨勢。但在市場主體增長的同時，市場監(jiān)管、營銷服務(wù)、物流配送等工作也面臨新的問題和壓力。本文從煙草專賣零售許可證辦理、卷煙營銷、物流配送、內(nèi)部監(jiān)管等方面探索煙草專賣零售許可證監(jiān)管措施，旨在推進(jìn)“放管服”改革與煙草專賣行政許可工作的深度融合。

關(guān)鍵詞：放管服? 煙草專賣零售許可 ?市場主體 ?監(jiān)管

1 引言

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把處理好政府與市場關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能作為全面深化改革的關(guān)鍵，大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。連續(xù)兩年，國務(wù)院都召開全國電視電話會議，對“放管服”改革作出部署，不斷將“放管服”改革推向縱深，深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，是激發(fā)市場主體活力和發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)鍵之舉。依靠改革激發(fā)市場主體活力、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，是多年來行之有效的做法。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場體系不完善、行政機(jī)關(guān)干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，這就在理論上明確了行政職能與市場關(guān)系的科學(xué)定位，指明了改革的方向。2019年至今，非行政許可審批退出歷史舞臺，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度得到全面實(shí)施。事中事后監(jiān)管得到加強(qiáng)，改革和理順市場監(jiān)管體制，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，“雙隨機(jī)、一公開”成為日常監(jiān)管的基本方式。

2 煙草專賣零售許可證辦理數(shù)量增加帶來的問題

2.1專賣監(jiān)督管理方面

要推動高質(zhì)量發(fā)展，必須把發(fā)展基點(diǎn)放在創(chuàng)新上，依靠創(chuàng)新驅(qū)動培育壯大新動能，提質(zhì)增效。在這方面，“放管服”改革可以起到激勵作用。卷煙市場化取向改革成效顯現(xiàn)和卷煙投放“稍緊平衡”政策的實(shí)施，卷煙市場狀態(tài)持續(xù)向好，零售戶獲利水平提高，煙草專賣零售許可證的辦理數(shù)量也將持續(xù)增加。

一是辦證業(yè)態(tài)新穎化。當(dāng)前我國發(fā)展面臨前所未有挑戰(zhàn)。這次疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，與以往經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)明顯不同，首當(dāng)其沖的是個體工商戶，進(jìn)而對就業(yè)穩(wěn)定、低收入群眾基本民生帶來很大影響，保住市場主體，才能穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤、保住基本民生。新增市場主體催生強(qiáng)大發(fā)展新動能，在新增市場主體中，許多是之前想不到的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，他們由小到大、由點(diǎn)及面發(fā)展壯大，正在深刻改變著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局測算，2019年全國“三新”經(jīng)濟(jì)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的16.3%，大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新蓬勃發(fā)展。很多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也利用新業(yè)態(tài)新模式進(jìn)行改造升級，煥發(fā)出新的生機(jī)，這是我們當(dāng)前和未來發(fā)展的重要支撐和希望所在。新興產(chǎn)業(yè)很多是我們想象不到、規(guī)劃不出來的，在當(dāng)前許可證申辦過程中，除了傳統(tǒng)的業(yè)態(tài)外，還出現(xiàn)了以電器維修、快遞配送、數(shù)碼產(chǎn)品銷售、美容行業(yè)等為代表的新業(yè)態(tài)，在當(dāng)前行政許可審批過程中，只能統(tǒng)一將其歸入其他類，而根據(jù)現(xiàn)行煙草專賣零售許可證管理辦法，執(zhí)法人員難以確定該類申請人是否符合辦理?xiàng)l件。

二是行政審批存在“以批代管”。一個事項(xiàng)往往存在多個審批甚至是重復(fù)審批，不僅有行政許可，還有公告?zhèn)浒浮⒂?jì)劃目錄、布局限制、認(rèn)證檢測等管理措施，有的審批標(biāo)準(zhǔn)、審批所需提交文件語焉不詳，讓申請人無所適從。

三是零售許可證監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有待更新。只有監(jiān)管公平公正，市場主體才能公平競爭。當(dāng)前煙草專賣行政執(zhí)法中，“雙隨機(jī)、一公開”、信用監(jiān)管、跨部門協(xié)同監(jiān)管等機(jī)制仍需完善，基層執(zhí)法人員數(shù)量不足，執(zhí)法過程人為干預(yù)因素較高，執(zhí)法人員自由裁量空間較大，隨意執(zhí)法等行為的查處力度較弱，導(dǎo)致煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)管的威懾力不足，而煙草專賣零售許可證持有違規(guī)成本較低。

2.2內(nèi)部監(jiān)督管理方面

簡政不可減責(zé)，放權(quán)不是放任。煙草專賣行政管理部門放權(quán)越多，監(jiān)管責(zé)任越重、要求越高。落實(shí)“放管服”改革要求，降低煙草專賣零售許可證辦理門檻，讓零售戶通過卷煙銷售獲利，但為了謀取更多的利益，一些零售戶難以做到規(guī)范經(jīng)營。

一是卷煙零售戶違規(guī)經(jīng)營行為頻發(fā)。受卷煙利益驅(qū)使和卷煙投放政策影響，一部分經(jīng)營能力較強(qiáng)的持證零售戶通過向經(jīng)營能力較差的零售戶注資，甚至慫恿其親朋好友利用申辦許可證，從而增加可使用許可證數(shù)量，豐富自己的貨源，由此帶來了疑似代訂卷煙、大戶控小戶、經(jīng)營者違規(guī)集中等不規(guī)范的經(jīng)營行為。

二是卷煙外流風(fēng)險(xiǎn)依然存在。目前實(shí)施的貨源投放政策的制定仍是以計(jì)劃為主、市場狀況為輔，零售戶為保持現(xiàn)有客戶檔位，獲得更多的暢銷卷煙，往往需要把所投放卷煙“應(yīng)訂盡訂”，但受消費(fèi)習(xí)慣及經(jīng)營能力、經(jīng)營狀況的影響，各持證零售戶店內(nèi)均不同程度的存在“滯銷商品”，而零售客戶為快速回籠資金，不得不將自己難以銷售的卷煙向其他地區(qū)倒賣，或者以低于成本的價格轉(zhuǎn)賣給活躍于市場中的“收購者”處理。

三是現(xiàn)有持證人退出機(jī)制不完善。現(xiàn)行《中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例》中對于退出卷煙經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定幾乎為空白，而煙草行業(yè)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)意見中，也未對該部分內(nèi)容做出補(bǔ)充規(guī)定，各地區(qū)煙草專賣許可證管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，零售許可證持證人退出機(jī)制形同虛設(shè)。

2.3卷煙營銷方面

卷煙零售戶增加對提升轄區(qū)卷煙銷量、實(shí)現(xiàn)卷煙營銷高質(zhì)量發(fā)展起到關(guān)鍵性作用，但是依然存在需要妥善解決的問題。

一是客戶經(jīng)理服務(wù)難度加大。零售戶的增長一方面將導(dǎo)致單個客戶經(jīng)理服務(wù)零售戶數(shù)量增加，增加營銷人員日常工作量。另一方面，良好的市場狀態(tài)需要零售客戶之間存在合理、有序的競爭，反之將會使持證零售戶獲利水平降低，劣幣驅(qū)逐良幣。

二是客戶滿意度波動。由于今年疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，消費(fèi)市場萎縮，在這樣嚴(yán)峻形勢下，新增零售戶勢必再次分化原有零售戶的消費(fèi)群體，同時由于市場中消費(fèi)者數(shù)量和消費(fèi)能力的變化，零售客戶獲利往往低于其預(yù)期，客戶抱怨增長，滿意度降低。

三是客戶質(zhì)量不穩(wěn)定。卷煙零售業(yè)準(zhǔn)入門檻降低，持證零售戶經(jīng)營意識參差不齊，經(jīng)營能力較弱或未將卷煙經(jīng)營作為其主要業(yè)務(wù)的客戶，會出現(xiàn)不從當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)進(jìn)貨、不開門營業(yè)的現(xiàn)象，一方面造成卷煙貨源浪費(fèi)，另一方面則給予了市場中部分“收購者”二次批發(fā)的可乘之機(jī)，進(jìn)一步擾亂市場秩序，降低合法零售戶的獲利水平。

2.4物流配送方面

一是配送周期較長。卷煙零售戶增長過快，單次訂貨分揀所需時間增加，卷煙在途時間延長，零售戶要在訂單生成后的第二天或第三天才能收到卷煙，不符合卷煙作為快銷品的產(chǎn)品定位。

二是送貨服務(wù)難度加大。城市、集鎮(zhèn)、農(nóng)貿(mào)市場等客戶密集區(qū)域，給送貨入戶刷卡、車輛停放增加了難度，同時，送貨員為在規(guī)定時限內(nèi)完成送貨，勢必會出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降、虛假送達(dá)，在一定程度上影響配送時效性，進(jìn)而產(chǎn)生了未按址送貨、未規(guī)范簽收等問題。

3 強(qiáng)化監(jiān)管，探索解決措施

煙草專賣零售許可證管理是牽動專賣、銷售、物流、內(nèi)管四塊業(yè)務(wù)的關(guān)鍵因素，而深化“放管服”改革的核心要義，就是要在處理好行政職能與市場關(guān)系上做文章，在區(qū)間調(diào)控基礎(chǔ)上加強(qiáng)定向調(diào)控、相機(jī)調(diào)控、精準(zhǔn)調(diào)控，同時著力推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)市場主體活力，把很多精力放在推進(jìn)“放管服”改革上，從“簡政放權(quán)”入手，進(jìn)而推動“放管結(jié)合”和“優(yōu)化服務(wù)”，逐步形成“放”“管”“服”三管齊下、互為支撐的改革局面，改變重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的現(xiàn)狀，在放寬準(zhǔn)入的同時加強(qiáng)監(jiān)管，才能有效解決因煙草專賣零售許可證數(shù)量增加帶來的各類問題。

3.1專賣監(jiān)督和內(nèi)部管理方面

3.1.1細(xì)化合理化布局方案，提高制度的指導(dǎo)性。

放要放出活力、放出創(chuàng)造力。現(xiàn)在市場主體反映比較突出的還是各種限制多、門檻高、審批繁，束縛了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新手腳。新增市場主體催生強(qiáng)大發(fā)展新動能。煙草專賣行政審批應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管原則，新興產(chǎn)業(yè)跨界經(jīng)營的特點(diǎn)更加明顯，傳統(tǒng)監(jiān)管辦法很難適應(yīng)其發(fā)展需要。合理化布局方案應(yīng)當(dāng)適時地結(jié)合轄區(qū)許可證辦理情況做出相應(yīng)的調(diào)整，要改革按區(qū)域、按行業(yè)監(jiān)管的習(xí)慣做法，探索創(chuàng)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和模式，發(fā)揮行政監(jiān)管和從業(yè)者自律作用，在推行中央“放管服”改革的同時兼顧煙草專賣品專賣專營的限制，根據(jù)片區(qū)人口數(shù)量、商戶數(shù)量、消費(fèi)水平等因素，合理制定煙草專賣零售許可證辦理總量，并通過制定地方性煙草專賣許可證管理辦法對現(xiàn)行法律法規(guī)中的模糊性概念進(jìn)行明確，如“符合煙草制品零售點(diǎn)合理布局的要求”、“有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金”。對一些看不準(zhǔn)、可能存在風(fēng)險(xiǎn)的問題，要允許試錯，可以劃定可控范圍，探索試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)再推廣。

3.1.2優(yōu)化審批流程，精準(zhǔn)把控風(fēng)險(xiǎn)。

從經(jīng)驗(yàn)來看，多頭審批不利于落實(shí)部門責(zé)任，誰都能審批，結(jié)果是誰都不負(fù)責(zé)。要對重復(fù)審批進(jìn)行清理，能整合的整合，該取消的取消, 深化行政許可審批制度改革，不斷精簡優(yōu)化審批程序、向社會公開審批事項(xiàng)和申報(bào)材料。不必要的審批要下決心取消，主要是對微觀經(jīng)濟(jì)活動的不必要干預(yù)。比如市場主體變更經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)位置，這本是應(yīng)由市場主體自主決策的事項(xiàng)，卻需要行政管理部門審批。這樣的審批看似為了嚴(yán)格管理，但實(shí)際效果有限，反而使行政管理部門疏于監(jiān)管。要從放管結(jié)合的角度出發(fā)，切實(shí)改變“以批代管”的情況，強(qiáng)化責(zé)任意識，明確“誰審批誰負(fù)責(zé)”，絕不能“一批了之”、只要權(quán)力不負(fù)責(zé)任。還要全面清理規(guī)范煙草專賣零售許可證管理措施以及借信息化平臺建設(shè)之名新增的審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)防變相審批和違規(guī)亂設(shè)審批。

3.1.3充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的預(yù)警作用，提升后續(xù)監(jiān)管效率。

煙草專賣行政管理部門應(yīng)當(dāng)深化“證照分離”改革，在行政許可、市場主體證明事項(xiàng)等領(lǐng)域，廣泛推行承諾制，實(shí)現(xiàn)行業(yè)定標(biāo)準(zhǔn)、個人作承諾、過程強(qiáng)監(jiān)管、失信嚴(yán)懲戒。這不僅能大幅提高核準(zhǔn)審批效率，也有利于落實(shí)市場主體的自主權(quán)和主體責(zé)任，強(qiáng)化誠信意識。要認(rèn)真掌握APCD平臺數(shù)據(jù)分析方法，利用大數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)卷煙市場動態(tài)情況，更精確掌握煙草專賣零售許可證合法持證人的經(jīng)營情況，較為準(zhǔn)確地識別違法違規(guī)經(jīng)營行為，提高案件命中率，提升許可證后續(xù)監(jiān)管的效率。

3.1.4以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競爭、優(yōu)勝劣汰。

管要管出公平、管出質(zhì)量，要提高煙草專賣行政執(zhí)法規(guī)范性和透明度，完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、信用監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、跨部門協(xié)同監(jiān)管等有效做法，減少人為干預(yù)，壓縮自由裁量空間，使監(jiān)管 “無事不擾”又“無處不在”。要增強(qiáng)煙草專賣日常監(jiān)管的威懾力，降低合法零售戶合規(guī)成本、提高違規(guī)成本，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”。將“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與零售戶信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理等結(jié)合起來，減少對守法誠信零售戶的檢查次數(shù)；進(jìn)一步充實(shí)執(zhí)法檢查人員名錄庫，緩解基層行政執(zhí)法人員不足問題；制定完善市場監(jiān)管行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單，從源頭上減少不必要的執(zhí)法事項(xiàng)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法能力，及時核實(shí)處理投訴舉報(bào)；制定公布行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和要求，強(qiáng)化市場主體責(zé)任，加大對制售假冒偽劣卷煙等違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)和懲處力度，推出懲罰性賠償和巨額罰款等制度，使其不敢蓄意甚至惡意違法。

3.1.5切實(shí)做到依法執(zhí)法，保證“一戶一證一碼”執(zhí)行到位。

在當(dāng)前國務(wù)院“放管服”的形勢前，我們不單要做好“加法”，對于符合辦證條件并愿意誠信經(jīng)營的零售戶應(yīng)辦盡辦；也要做好“減法”，對于不正常經(jīng)營、甚至違法違規(guī)經(jīng)營的零售戶，堅(jiān)決取締。但是由于目前對這一部分涉嫌違規(guī)經(jīng)營的零售戶缺乏管理手段，辦證易，取締難，導(dǎo)致難以對其產(chǎn)生實(shí)際震懾作用。根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》和專賣內(nèi)部管理監(jiān)督相關(guān)要求，切實(shí)做到一戶一證一碼、落地銷售，嚴(yán)懲違法經(jīng)營行為，規(guī)范煙草專賣零售許可證的使用及管理，加快完善行政執(zhí)法領(lǐng)域監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大注銷適用范圍，讓市場主體既能進(jìn)得來、也能退得出。

3.1.6服要服出便利、服出實(shí)惠。

煙草專賣行政管理部門要增強(qiáng)服務(wù)意識，推進(jìn)政務(wù)公開，創(chuàng)新服務(wù)方式，提高辦事效率，審批和監(jiān)管也要體現(xiàn)服務(wù)理念。可以劃定范圍試點(diǎn)推行推進(jìn)政務(wù)信息化、“不見面”辦事，這不僅能打破時間和地域限制，也可以大幅降低群眾辦事成本，探索試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)再全面推廣。要深入推進(jìn)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，按照《國家煙草專賣局關(guān)于加強(qiáng)煙草行業(yè)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意見》（國煙法〔2017〕330號）要求，對行政許可事項(xiàng)，要提供現(xiàn)場咨詢和非現(xiàn)場的網(wǎng)絡(luò)、電話、郵件等多種咨詢方式和渠道，指定專人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)24小時預(yù)約，為企業(yè)和群眾辦事提供清晰指引；推行“一次辦”，符合法定受理?xiàng)l件、申報(bào)材料齊全的原則上一次辦結(jié)；完善基層服務(wù)平臺功能，面向群眾個人的事項(xiàng)“就近辦”；嚴(yán)格落實(shí)信息公開、一次性告知、首問責(zé)任、服務(wù)承諾、責(zé)任追究等制度規(guī)范，科學(xué)細(xì)化量化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量權(quán)，推進(jìn)同一事項(xiàng)同一區(qū)域無差別辦理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。

3.1.7推動行政審批事項(xiàng)集成辦理。

要充分發(fā)揮專賣政務(wù)大廳等“一站式”服務(wù)功能，加快實(shí)現(xiàn)一窗受理、限時辦結(jié)、最多跑一次。對多個相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，要探索實(shí)現(xiàn)“一件事一次辦”，減少辦事環(huán)節(jié)和所需證明材料。要全面壓縮行政許可事項(xiàng)辦結(jié)時限，對煙草專賣12項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的辦結(jié)時限進(jìn)行全面調(diào)整，其中煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證核發(fā)辦結(jié)時限縮減至2個工作日以內(nèi)；其余11項(xiàng)行政許可事項(xiàng)辦結(jié)時限均縮減至8個工作日以內(nèi)（特殊情況經(jīng)批準(zhǔn)可延長4個工作日）。

3.1.8進(jìn)一步加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作。

堅(jiān)持線上線下融合辦理的原則，積極推行“網(wǎng)上辦”，除法律法規(guī)有特殊規(guī)定的事項(xiàng)外，原則上都要做到網(wǎng)上全程可辦。要對接專賣政務(wù)大廳，確保行政許可事項(xiàng)的咨詢、受理、查詢、評價等可全流程網(wǎng)上辦理，提高網(wǎng)上辦理比例。已在實(shí)體大廳辦理的事項(xiàng)，不得要求相對人補(bǔ)填網(wǎng)上流程。對現(xiàn)場核驗(yàn)、簽字、領(lǐng)取等環(huán)節(jié)，可以采取電子認(rèn)證、“快遞+政務(wù)服務(wù)”等方式解決。在推進(jìn)政務(wù)信息化過程中，必須兼顧好老年人、視障聽障殘疾人等群眾的需求，采取必要的線下補(bǔ)充手段，有針對性地提供人工指導(dǎo)和服務(wù)，絕不能出現(xiàn)歧視現(xiàn)象。

3.1.9搭建四方聯(lián)動監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享互通。

目前，專賣管理信息系統(tǒng)、省級卷煙營銷平臺、物流工作平臺、內(nèi)管系統(tǒng)四個系統(tǒng)各自獨(dú)立，專賣、銷售、物流、內(nèi)管四方聯(lián)動監(jiān)管，信息互通均為人工傳遞，存在效率性、動態(tài)性和精準(zhǔn)性嚴(yán)重不足等問題。建議搭建專賣、銷售、物流、內(nèi)管信息線上互通渠道，實(shí)現(xiàn)行政許可、市場監(jiān)管、專賣內(nèi)管、案件查處、卷煙營銷、物流配送數(shù)據(jù)銜接、動態(tài)跟蹤和異常預(yù)警，達(dá)到零售戶按意愿訂購卷煙、結(jié)算貨款并收到所訂卷煙，促進(jìn)卷煙規(guī)范經(jīng)營和大戶治理工作。

3.1.10改革過程中要避免新法律法規(guī)過度溯及以往。

大多數(shù)新法律法規(guī)雖然制定于被規(guī)定的行為施行之后，但卻應(yīng)溯及到被規(guī)定的行為實(shí)施之日發(fā)生效力。如果因?yàn)樾路煞ㄒ?guī)的發(fā)布否定已經(jīng)生效的行政行為，則不僅會影響到已生效行政決定的權(quán)威性，從而引發(fā)大規(guī)模的重復(fù)審批，增加行政成本。就現(xiàn)代法而言，法律一般只能適用于生效后發(fā)生的事件和行為，不適用于生效前的事件和行為，即采取法律不溯及既往的原則。《立法法》第九十三條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好的保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”，這在理論上被稱為“有利溯及”。改革不是要全盤否定過往，制定全新的法律法規(guī)，也不是簡單的法律法規(guī)匯編，而是對現(xiàn)行的規(guī)范進(jìn)行編訂纂修，對已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定進(jìn)行修改完善，對經(jīng)濟(jì)社會生活中出現(xiàn)的新情況、新問題作出有針對性的新規(guī)定。因此，在新舊規(guī)范交替時期，煙草專賣行政管理部門應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“法不溯及既往”原則的同時，如果新法律法規(guī)對某一行政行為已經(jīng)作出明確規(guī)定，舊法律法規(guī)對此沒有規(guī)定而該行政行為再次發(fā)生時，將新法律法規(guī)用于填補(bǔ)漏洞。

3.2卷煙營銷方面

3.2.1科學(xué)制定貨源投放政策，從源頭解決違法違規(guī)經(jīng)營行為。

通過近三年證件辦理、卷煙市場監(jiān)管、涉煙案件辦理、真煙非法流通案件通報(bào)來看，貨源分配不合理已成為零售戶激增和違法違規(guī)經(jīng)營的主要推手，例如：城區(qū)、主要商業(yè)區(qū)、集鎮(zhèn)的部分卷煙零售戶能訂購的卷煙數(shù)量與實(shí)際經(jīng)營需求相差較大，被迫需要向經(jīng)營能力較弱的零售戶收購卷煙，甚至通過多辦零售許可證來獲得緊俏貨源；KTV、酒店、賓館等有固定品牌需求的零售戶為保住檔位必須訂購不符合其實(shí)際銷售情況的品牌；農(nóng)網(wǎng)零售戶為獲得更多低價位的暢銷貨源，必須訂購農(nóng)村消費(fèi)群體不接受的卷煙品牌。因此，制定貨源分配政策，必須綜合考慮商圈、區(qū)位、目標(biāo)群體、業(yè)態(tài)、高價位卷煙、常銷卷煙等因素，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放。

3.2.2合理設(shè)定客戶檔位，以檔位促質(zhì)量。

在當(dāng)前貨源投放政策下，許可證的含金量正在逐步提高，但是零售戶檔位之間的差距和優(yōu)勢已經(jīng)難以體現(xiàn)，由于目前三、四類卷煙已成為市場最緊俏的貨源，許多長期經(jīng)營的零售戶無心對一類卷煙和新品卷煙進(jìn)行培育，為了爭取更多有效貨源，慫恿周圍的親戚朋友新辦零售許可證。因此要制定合理的零售戶檔位劃分機(jī)制，客戶檔位體現(xiàn)經(jīng)營年份、訂貨成功率、送貨成功率、品牌培育、店面形象、規(guī)范經(jīng)營、守法經(jīng)營等對客戶質(zhì)量的要求，營造客戶之間相互趕超的氛圍，帶動中小型零售戶的發(fā)展。

3.2.3探索建立誠信零售戶評價機(jī)制，提高零售戶的質(zhì)量。

煙草專賣行政管理機(jī)構(gòu)各部門之間要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升“放管服”改革的整體成效。建立健全常態(tài)化溝通機(jī)制，充分聽取各方面意見，對零售客戶訴求“接訴即辦”。以群眾的獲得感和滿意度作為評判標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評價機(jī)制，完善好差評制度，由卷煙營銷部門牽頭，營銷、物流、專賣、內(nèi)管部門分別設(shè)定指標(biāo)，每年對轄區(qū)內(nèi)的卷煙零售戶進(jìn)行量化評價，從規(guī)范經(jīng)營、店鋪形象、誠信經(jīng)營、違法經(jīng)營等方面進(jìn)行綜合評定，對嚴(yán)重?fù)p害營商環(huán)境和消費(fèi)者利益的，要公開曝光、依法追責(zé)。

3.3物流配送方面

3.3.1升級改造分揀設(shè)備，配齊配足配送車輛及人員。

卷煙零售戶新增給分揀設(shè)備、配送車輛和配送人員帶來不小的壓力，需要結(jié)合實(shí)際需求對分揀設(shè)備進(jìn)行升級改造，尤其當(dāng)前正在實(shí)施“稍緊平衡”的貨源投放政策，如不能及時將貨源配送到戶，必將嚴(yán)重?fù)p害誠信煙草形象。要時刻關(guān)注配送車輛及人員的工作飽和度，確保運(yùn)輸途中的安全和服務(wù)質(zhì)量。

3.3.2共享零售戶位置信息，確保送貨及時準(zhǔn)確。

近三年來，零售戶數(shù)量增加，但零售戶精確的位置信息物流部門往往是最后才獲得，也給物流配送線路規(guī)劃帶來了一定困難。實(shí)現(xiàn)專賣信息系統(tǒng)與物流系統(tǒng)對接，將市場稽查人員實(shí)地核實(shí)的位置信息及時傳輸給物流配送人員，打通市場稽查人員和物流配送人員的信息互通渠道，建設(shè)制定網(wǎng)格制，將市場稽查人員與物流配送人員綁定，系統(tǒng)能夠合理優(yōu)化配送線路、提醒卷煙未配送到戶、配送異常等信息，同時便于內(nèi)管人員跟車，監(jiān)管配送情況。

3.3.3探索建立信息化驗(yàn)證方式，實(shí)現(xiàn)一戶一送。

為防止零售戶新增帶來的代收貨、代訂貨、大戶控小戶等違規(guī)行為以及虛擬客戶的情況，在送貨環(huán)節(jié)探索信息化驗(yàn)證確認(rèn)方式，實(shí)現(xiàn)一戶一送，杜絕違規(guī)經(jīng)營的行為。

4 結(jié)語

從當(dāng)前改革的背景、高層論述和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變行政職能的重大舉措，主要是圍繞簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下推動行政機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化營商環(huán)境，以激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。從“嚴(yán)進(jìn)寬管”轉(zhuǎn)向“寬進(jìn)嚴(yán)管”，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化公正監(jiān)管，維護(hù)公平競爭的市場秩序，強(qiáng)化服務(wù)意識、創(chuàng)新服務(wù)方式，優(yōu)化辦事流程，推行互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，提升服務(wù)水平，為公眾提供高效便捷的服務(wù)。煙草行業(yè)“放管服”的改革是一場觸利益、動格局的改革，是刀刃向內(nèi)的一場深層次革命。既然是革命，難免會遇到困難與問題。當(dāng)前，煙草專賣零售許可證的準(zhǔn)入退出及其過程監(jiān)管就是改革中出現(xiàn)的問題，我們需要堅(jiān)定改革信心和勇氣，立足崗位獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以扎實(shí)有力的舉措，推進(jìn)“放管服”改革與煙草專賣行政許可工作深度融合，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，維護(hù)煙草專賣制度。

參考文獻(xiàn)

【1】《中華人民共和國煙草專賣法》（2015年4月24日修訂）

【2】《中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例》（2016年2月6日修訂）

【3】《煙草專賣許可證管理辦法》（工業(yè)和信息化部令第37號）

【4】《國家煙草專賣局關(guān)于印發(fā)煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則（試行）的通知》（國煙專〔2017〕74號）

【5】《國家煙草專賣局關(guān)于貫徹落實(shí)“放管服”改革要求 推進(jìn)審批服務(wù)便民化的通知》（國煙法〔2019〕56號）

【6】《國家煙草專賣局關(guān)于加強(qiáng)煙草行業(yè)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意見》（國煙法〔2017〕330號）

【7】國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知（國辦發(fā)〔2020〕43號）

? ?【8】在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話 ??李克強(qiáng)（2020年9月11日）