作者：賈康、施文潑（中國財政科學研究院）

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內容提要：提高煙草稅是控制煙草消費的有效手段，本文分析了提高煙草稅對CPI 和就業可能產生的影響，并提出相應的對策建議。研究結果顯示：第一，穩步提高煙草稅收和價格對我國CPI 的影響極為有限，將煙酒項目移除出居民基本生活費用價格指數和核心CPI 的統計范圍，可進一步消除煙草價格上漲對基本民生和貨幣政策調整的影響；第二，我國與煙草直接相關的就業人數很少，特別是煙農戶數近十年來一直在自然萎縮中，提高煙草稅會減少煙草行業從業人員崗位，但對一國總就業的影響并不明顯。實施有針對性的財政保障措施，可緩解提高煙草稅對煙農的影響，保護農民利益。

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關鍵詞煙草稅；控煙；物價；就業

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稅收和價格手段是控制煙草消費的最有效手段之一（世界衛生組織，2012）。我國是世界上最大的煙草消費國，調查數據顯示，2018 年我國15 歲及以上人群的吸煙率為26.6%，人數達3.08 億人（中國疾病預防控制中心，2019）。2016 年中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》明確指出，要“全面推進控煙履約，加大控煙力度，運用價格、稅收、法律等手段提高控煙成效”，并提出“到2030 年，15 歲以上人群吸煙率降低到20%”的控制目標。為了實現這一目標，我國有必要進一步發揮消費稅以稅控煙的作用，積極考慮提高煙草制品消費稅和價格。但是，提高煙草稅負面臨諸多因素的制約，其中，對CPI 和就業（包括煙農戶數）的影響是決策者較為關心的兩個問題，也是煙草公司反對提高煙草稅的兩個主要理由。本文對這兩個問題，從理論和實踐兩個視角進行分析，以求得出中肯認識，服務于科學決策。

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一、提高煙草稅對CPI 的影響分析

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（一）提高煙草稅對CPI 的影響機制

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提高煙草稅對CPI 的影響機制在于，提高煙草稅會帶動煙草產品價格上漲。由于煙草產品包含在計算CPI 的一攬子商品之內，因此煙草產品的價格上漲，將導致CPI 上升。

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從這一影響機制來看，煙草稅提高對CPI 的影響幅度，取決于三個因素：一是煙草稅負在煙草價格中的比重；二是煙草稅負轉嫁程度；三是煙草產品價格在CPI 中的權重。煙草稅負占煙草價格的比重越大，稅負轉嫁越充分，煙草產品在CPI 中的權重越高，那么提高煙草稅對CPI 的影響也就越大。舉個例子說明：假如一國煙草稅負占煙草價格的比重為50%，如果稅負翻倍且完全傳導到價格上的話，那么煙草產品價格將上漲50%，即相當于原先價格的150%。假如該國CPI 中煙草產品的權重為2%，那么稅負提高將最終帶動CPI 上漲一個百分點。

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（二）煙草稅對CPI 影響的現有實證結果

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基于煙草稅對CPI 的影響機制，世界衛生組織（2012）總結了在多種情形下提高煙草稅對通貨膨脹的影響（見表1）。結果顯示，在絕大多數情形下，提高煙草稅對通貨膨脹只會產生從很小到中等程度的影響。

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從國外研究來看，Cem 等（2018）估算了土耳其提高煙草稅對通貨膨脹的短期和長期影響。土耳其煙草產品消費稅實行的是從價與從量相結合的稅制，目前的稅率為零售價格的65.25% 加上每包0.3246 土耳其里拉。他的研究結果顯示，在從價稅率增加25 個基點的情況下，煙草產品價格將提高16 個基點?？紤]到土耳其CPI 籃子中煙草產品的權重只有5%，煙草稅提高對通貨膨脹的影響極其有限，且這一影響僅限于稅率提高后的兩個月內。我國最近的一次卷煙消費稅政策調整是在2015 年，從當年5 月10 日起，將卷煙批發環節從價稅稅率由5% 提高到11%，并按0.005 元/ 支加征從量稅。國家煙草專賣局對國產卷煙和進口卷煙的批發價格、建議零售價格同步進行了調整。價格調整方案為：一是所有在銷國產卷煙和進口卷煙批發價格均上調6%；二是所有在銷國產卷煙和進口卷煙的建議零售價格按照零售毛利率不低于10% 的原則確定；三是各省級局（公司）可在國家局確定的建議零售價格基礎上，在確保零售毛利率不低于10% 的前提下，根據市場情況適當調整，自主確定本地區卷煙零售指導價格。根據國家統計局公布的居民消費價格數據，在卷煙消費稅和價格調整的當月（2015 年5 月），全國CPI 同比上漲1.2%，其中由于各地煙草價格有不同程度的上漲，全國煙草價格上漲3.6%，帶動CPI上漲0.06 個百分點（國家統計局，2015）。

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根據這一數據，可以大致推算出，2015 年CPI 一籃子商品中，煙草的權重大約為1.63。根據這一權重，我們進一步測算了2015 年和2016 年兩年各月煙草價格上漲對CPI 的影響程度。如表2 和圖1 所示，煙草稅調整導致煙草價格上漲主要體現在2015 年5 月至2016 年5 月這一期間，煙草價格上漲幅度在6.3% 6.8%，而其對各個月份CPI 的影響程度最高僅為0.11 個百分點。可以說，2015 年煙草稅收和價格上漲對CPI 的影響程度極為有限。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來源：國家統計局網站；作者測算

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從2008—2018 年的年度CPI 和煙草CPI 數據可以進一步看出，長期以來，在我國煙草專賣制度下，煙草產品價格極其穩定，年度出現較大漲幅的情況極少出現，僅在2015 年和2016 年有較明顯漲幅，分別上漲4.3% 和2.3%，但其對CPI 的影響幅度也僅為0.07 個和0.04 個百分點。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來源：國家統計局網站；作者測算

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（三）進一步提高煙草稅和價格對CPI 影響的模擬分析

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為了進一步分析提高煙草稅和價格對我國CPI 的影響，我們對此進行了模擬分析。在2015 年卷煙消費稅政策調整后，根據世界衛生組織TaxSim 中國模型的測算，卷煙的加權平均零售價為12.81 元/ 包，其中內含的消費稅額為7.12 元/ 包，消費稅占零售價的比重為56%（鄭榕等，2016）。我們以此為基準價，分別測算卷煙零售價提高50%、75% 和100% 三種情形下對CPI 的影響。假設前提條件是CPI 一籃子商品中煙草產品的權重仍為1.63%。

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假設卷煙零售價上漲的部分全部是提高的消費稅，那么，在卷煙零售價提高50% 的情形下，卷煙零售價將提高到19.22 元/ 包，其中內含的消費稅額為13.53 元/ 包，消費稅占零售價的比重達到70%；在卷煙零售價提高75%的情形下，卷煙零售價將提高到22.42 元/ 包，其中內含的消費稅額為16.73元/ 包，消費稅占零售價的比重達到75%；在卷煙零售價提高100% 的情形下，卷煙零售價將提高到25.62 元/ 包，其中內含的消費稅額為19.93 元/ 包，消費稅占零售價的比重達到78%。

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我們進一步分析了零售價一次性上漲和分5 年勻速上漲的子情形，測算結果如表4 所示。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來源：作者測算

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表4 的結果顯示，在煙草價格一次性分別上漲50%、75% 和100% 的情形下，其將對CPI 造成一次性的影響，分別影響CPI 上漲0.82 個、1.22 個和1.63個百分點，總體來看，煙草價格一次性漲價50%~75% 的話，對CPI 的影響程度屬于適中。

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如果我們在一個較長的時間內逐步提高煙草價格到目標價格，那么煙草價格上漲對CPI 的影響將會較長期存在，但每年的影響程度則極為有限。如表4 所示，如果我們分5 年實現煙草價格分別上漲50%、75% 和100% 的目標，那么在這5 年內，每年煙草價格上漲對CPI 的影響幅度僅分別為0.14 個、0.2個和0.24 個百分點，而且從長期來看，隨著煙草價格的上漲，居民煙草消費將會減少，反映到CPI 權重調整中，煙草產品在CPI 中的權重將會下降，從而進一步削弱煙草價格對CPI 的影響。總的來說，逐年以平穩的漲幅提高煙草稅和煙草價格，對CPI 的影響將微乎其微。

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（四）對煙草產品與CPI 關系的進一步分析

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在理論層面，對CPI 的一籃子商品是否應該包括煙草產品的爭議由來已久。支持將煙草剔除出CPI 一籃子商品的主要理由是，如果征收煙草稅的主要目的是減少煙草消費，那么將煙草產品價格移除出CPI 商品籃子就是有效的。CPI 反映的是生活必需品及其他一般消費品與服務的價格變化情況。然而，隨著人們對煙草危害性認識的逐步加深，大眾對煙草消費的態度已經改變：煙草產品已經不被看作普通商品，而是一種有害商品；煙草消費也不被看作生活必要支出，而是奢侈性消費。因此，煙草價格不應該被納入CPI 的計算中。而反對將煙草產品剔除出CPI 一籃子商品的理由主要來自技術上的意見，一是保持CPI 的時間一致性和完整性，二是為了便于國際比較。反對者認為，為了保持CPI 的時間一致性和統計完整性，不應將煙草產品排除在CPI 一籃子商品外。除了消費者支出模式改變外，出于任何其他理由將某一個商品移除出CPI 一攬子商品，都可能會損害CPI 指標的公信力（Alchin，1995）。

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從政策制定者的角度看，對提高煙草稅帶動CPI 上升的影響主要有兩個方面的擔憂：一是有很多福利政策是與通貨膨脹率自動掛鉤或客觀上具有掛鉤壓力的，比如養老保險支付待遇，最低工資標準、個人所得稅稅前扣除額等，提高煙草稅后，會造成相關財政支出增加或稅收收入減少；二是擔心對貨幣政策造成扭曲，特別是對于一些實行通貨膨脹目標制的國家，為了維持穩定的低通貨膨脹率，中央銀行可能會制定比理想狀態更高的基準利率水平，從而產生抑制經濟增長的效果。

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針對由煙稅調整導致的CPI 上升及其對養老保險等與CPI 掛鉤的福利待遇的影響，有不少國家提出并已經采取措施，將煙草產品從計算工資增長和養老等福利待遇的CPI 籃子里剔除出去，或者說構造一個不包含煙草和酒精產品的CPI 指標。主要的理由是調整煙稅的目的是提高煙草價格，減少煙草消費。盡管煙草價格會影響CPI，但沒有理由為了補償而自動增加養老保險待遇和個人稅前扣除額。這里可予說明：第一，非吸煙者不需要因煙草價格上漲而得到補償，而吸煙者也不應該被補償，因為這與煙草稅調整的政策意圖相沖突；第二，如果要進行相應的調整，將會造成財政支出的增加，由此抵消了提高煙草稅帶來的財政增收。因此，這一做法有助于提高政府通過調整煙草稅來增加財政收入及調控煙草消費的政策靈活度，而不會受制于通貨膨脹制約。

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從國際實踐經驗來看，目前已經有盧森堡、法國、比利時、新西蘭等國家采取了這一做法，如比利時從1994 年1 月1 日起使用了一個被稱為“健康指數”的新指標，用于養老金、社會福利和部分工資水平的指數化計算，該指標的計算中不包含酒精、煙草和燃料等產品的價格。新西蘭政府為實現2025年無煙國家的目標，從2010 年5 月1 日起，每年將煙草消費稅在上年基礎上提高10% 加上一年度的通貨膨脹率。根據法律，新西蘭養老金和退伍軍人撫恤金在每年的4 月1 日根據上一年CPI 的變動情況自動調整，此外個人所得稅家庭稅收抵免額也將在CPI 累計增幅達到5% 后自動增加。為消除提高煙草稅對與CPI 相關聯的社會福利待遇的影響，新西蘭從2010 年4 月1 日起，在上述福利支出和個稅家庭稅收抵免的指數化計算公式中移除了煙草價格。

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在CPI 與貨幣政策的關系上，經濟學界也已有新的洞見。經濟學家認為，食品、能源和煙酒類商品的價格受自然氣候因素或國際政治經濟因素以及政策性因素的影響，容易出現劇烈波動，造成價格總水平相應的漲跌，但這并不能真實地反映供需關系的變化情況。由此，美國經濟學家戈登Gordon（1975）提出了從CPI 中扣除食品和能源價格的變化來衡量價格水平變化的方法，由此構建了核心消費價格指數（Core CPI）這一新的指標。核心CPI 的概念提出后，迅速被美國等多個發達國家所采用，如美國勞工統計局從1978年開始公布核心消費價格指數。目前國際上計算核心CPI 所包含的內容存在些許差異，主要有三種口徑：一種是扣除了食品和能源項目后計算的CPI，為美國所采用；第二種是扣除食品中的新鮮食品后計算的CPI，為日本所采用；第三種是扣除食品、能源以及煙酒項目后計算的CPI，為歐盟所采用（劉建偉等，2006）。

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目前，是否應該從CPI 中扣除食品、能源和煙酒類產品價格來判斷價格水平，在理論上仍存有爭議。在實踐中，編制核心CPI 的國家和地區也并不太多。但是，從貨幣政策的角度來看，核心CPI 更為穩定，更能準確地反映由貨幣因素造成的價格水平變動情況，幫助決策者準確把握未來的通貨膨脹走勢。因此，核心CPI 可以成為調整貨幣政策的重要依據。

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（五）政策建議

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為進一步提高我國的煙草稅和價格以減少煙草消費，同時消除煙草價格上漲對CPI 的影響，我們提出以下政策建議。

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第一，合理制定提高卷煙消費稅和煙草制品價格的目標和實施時間表，可考慮在5 年內逐年穩步提高卷煙消費稅，避免煙草價格一次性過高上漲對CPI 造成不利影響。

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第二，完善并全面推進居民基本生活費用價格指數（Cost of Living Index，CoLI）的編制，將其應用于各地社會保障和救助等指數化調整機制中。與CPI相比，基本生活費用價格指數更能準確地反映基本生活必需品和服務的價格變化對城鎮居民特別是低收入居民的影響程度。國家統計局從2006 年起開始探索編制城鎮居民生活費用價格指數，但到目前還未在全國各地全面推行（國家統計局城市司，2009）。目前各地在確定最低社會生活保障、民政救助等社會保障標準時，仍主要參考CPI（國家統計局城市司，2011）。為更真實地反映低收入階層的支出需要，加強對低收入階層基本生活的保障作用，同時消除因煙草稅和煙草價格調整對CPI 產生的擾動作用，更好地發揮以稅控煙的作用，建議進一步完善居民基本生活費用價格指數的編制方法，將煙酒項目移除出其統計范圍，并盡快在全國推行居民基本生活費用價格指數的編制工作，明確以此指數作為最低社會生活保障、民政救助等社會保障標準的調整依據。

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第三，調整核心CPI 的計算口徑，將核心CPI 作為貨幣政策調整的重要依據。我國從2001 年開始測算核心CPI，在計算口徑上采用的是扣除食品和能源項目后計算的CPI（國家統計局城市司，2009）。為了消除因煙草稅收和價格調整對CPI 的影響，有必要對其計算口徑進行調整，采取扣除食品、能源以及煙酒項目后計算的CPI 作為核心CPI，以此作為貨幣政策調整的依據。

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