二、提高煙草稅對就業和煙農的影響分析

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煙草公司常常宣傳煙草行業為國民經濟提供了眾多就業崗位，特別是解決了大量煙草種植農民的生計問題，并以此來反對提高煙草稅，宣稱煙草消費減少將會減少大量的就業崗位，造成煙農收入下滑。這一觀點并不全面。

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（一）我國煙草行業就業狀況分析

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我國是煙草消費大國，同時也是煙草生產大國。據煙草部門2019 年的統計數據，目前全國煙草行業共有職工55 萬，另外煙草產業還涉及近100 萬戶煙農、520 多萬戶卷煙零售客戶和眾多上下游相關產業從業者，總計約影響2000 多萬人的就業與生計（劉大偉，2019）。

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從分部門的情況來看，與煙草產業相關的就業人群可以進一步分為三類。

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第一類是煙草制造業和批發業從業人員，在我國煙草專賣制度下，主要包括各地的煙草工業公司（從事卷煙生產）和煙草公司（負責煙草專賣）及其下屬企業職工。這部分人群也就是一般意義上所說的煙草行業從業人員。表5描述了我國2008—2017 年煙草制造業和批發業就業人數變化情況，總體來看，這十年間煙草行業就業人數保持了穩中略有下降的態勢，總就業規模大約減少了15%。

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第二類是煙草零售戶，也就是持有煙草專賣零售許可證，從事煙草零售的人員。在國家煙草專賣局統計的與煙草相關的就業人員中，這部分人群規模最大，接近煙草工業和批發業就業人數的十倍。然而，進一步分析來看，這部分人群絕大多數并非只銷售煙草產品，而是在銷售其他商品和服務的同時兼營卷煙零售業務。因此，把這部分人群算作煙草行業從業人數并不合理，煙草消費減少可能會對他們造成一定的影響，但影響并不會太大。

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注：“-”表示缺少數據。

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資料來源：根據歷年《中國統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》中的相關數據整理而得。

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第三類是煙草種植者。根據國家煙草專賣局統計數據，2019 年我國共有500 個縣、4235 個鄉種植煙葉，涉及煙農92.36 萬戶，種植面積1347.3 萬畝。從2004 年到2019 年的歷年數據來看，2004 年，我國有365 萬戶煙農，隨后逐步下降至2019 年的92.36 萬戶，煙農規模總體上呈現快速下降態勢。

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總體來看，我國與煙草直接相關，或者說直接依賴煙草的部門主要有兩個：一是煙草制造業和批發業，2017 年就業人數約44 萬人；二是煙草種植業，2019 年共有92.36 萬戶煙農。這一數據顯示，與煙草直接相關的就業人數很少，且一直在逐步減少。

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（二）減少煙草消費對就業和收入影響的實證結果

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煙草公司及其利益相關者往往宣傳，提高煙草稅會造成煙草消費減少，進而減少煙草行業就業崗位，導致失業，特別是會影響煙農收入和生計。本部分基于數據資料和已有實證分析結果，分別分析減少煙草消費對總體就業狀況和煙農就業與收入的影響。

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1. 減少煙草消費對總體就業狀況的影響分析

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從理論上說，提高煙草稅和煙草價格，會抑制消費者的煙草消費需求，導致煙草銷量下降，進而造成煙草行業的收入減少和就業崗位減少。但進一步分析發現，第一，煙草工業是一個高度資本密集行業，整個煙草行業的就業人數并不多，因此從一國整體就業規模來看，煙草行業就業人數的變動對整體就業狀況的影響很小。第二，由于煙草消費具有成癮性，其價格彈性很低，因此提高煙草價格在短期內并不會造成煙草消費的大幅下降，而是表現為短期煙草消費增長減緩，長期需求緩慢下降，這意味著就煙草行業就業的負面影響在短期內并不會很顯著，會有一個長期消化的過程。第三，從長期來看，消費者因煙草消費減少而節省的資金會花費在其他商品和服務上，從而會增加這些行業的銷售收入，進而拉動這些行業的收入，創造出更多的就業崗位。因此，綜合來看，煙草消費下降在短期內會造成煙草行業一定的就業損失，但隨著長期替代消費帶來的就業增加，其綜合效應要取決于二者的數量對比。從現有文獻來看，國際學術界對此問題已進行了大量的實證研究。諸多研究結果表明，減少煙草消費對就業的負面影響微乎其微，甚至還會帶來凈就業增加的正向效應。Warner 等（1996）設計了一個模型，基于消費者的正常消費模式，在消費者消除或減少煙草消費支出并用于其他等效支出的假設下，對美國東南部煙草地區和8 個非煙草地區的經濟情況進行了計算機模擬，并與包括正常煙草支出的區域經濟預測結果進行比較分析。結果顯示，如果在1993 年美國人沒有任何煙草消費，那么東南煙草地區將減少30.3 萬個工作崗位。但從8 個非煙草地區卻將獲得足夠的就業機會，這足以完全抵消東南煙草地區的就業損失。持續到2000 年后，東南煙草地區將失去22.2 個工作崗位，但在全國其他地區將增加35.5 萬個工作崗位。在煙草消費量下降速度加快一倍的更為現實的假設下，在1993 年東南煙草地區將失去6300 個工作崗位（占區域就業的0.03％），到2000 年失去36600 個工作崗位（占區域就業的0.2％）；而8 個非煙草地區在1993 年將增加6400 個工作，在2000 年將增加56300 個工作。這一結果顯示，減少煙草消費對煙草行業就業的影響不大，而且隨著消費者其他支出的增加，其他方面的工作崗位將增加，這在整體上足以抵銷甚至超過煙草就業減少的影響。表6 進一步對已有的多國實證研究及其結論做了歸納。

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針對我國情況進行的實證和模擬研究同樣表明，提高煙草稅對就業的短期影響并不大，從長期來看，還會產生正面的擴大就業效應。我國煙草行業（包括制造業和批發業）總就業人數長期保持在50 萬人左右。Hu 等（2008）

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模擬分析了我國提高卷煙稅對就業的影響。在價格彈性為0.5 的假設下，卷煙消費稅提高1 元/ 包（當時香煙的平均調撥價為2.711 元/ 包），卷煙銷售量將下降5.3%，職工人數將減少5549 人，這一數字代表了基于平均線性關系的下崗人數的最大可能性，而這不過占煙草工業總就業人數的1%。因此，提高煙草稅和煙草消費減少對煙草行業就業的影響很小。如果進一步考慮到吸煙者因減少卷煙消費而節省下來的錢會用于食品等方面的額外支出，從而增加其他行業的經濟和就業規模，那么提高煙草稅對就業的凈影響還將比估計值小得多。2012 年中國疾控中心控煙辦發布的《中國煙草業經濟和財政效益再評估》報告顯示，煙草工業是高度資本密集型行業，煙草工業的就業人數不但絕對值較少，且占第二產業從業人員的比重很低。與農副食品加工業、食品制造業和紡織業等3 個行業相比，煙草制品業的資本勞動比大約上是其他3 個行業的10 倍，如果將煙草行業現有資本投入到其他3 個行業，可吸納多于原來近9 倍的勞動力。張延輝（2018）利用投入產出模型模擬分析我國煙草消費下降對全國就業的影響，他假設在2010 年我國的煙草消費完全減少至零，同時減少的消費完全被分配到其他商品和服務的消費上，不考慮消費變化對政府稅收收入的間接影響。模擬結果顯示，煙草行業規模減少導致的就業損失遠遠小于其他商品和服務消費增加帶來的就業增加，由于我國龐大的就業基數，煙草消費減少對就業的凈影響結果是增加了180 萬個工作崗位，占2010 年全國就業總規模（76100 萬人）的0.236%。

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2. 減少煙草消費對煙農就業和收入的影響分析

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與資本密集型的煙草工業相比，煙草種植是一個高度的勞動密集型產業，煙農數量要遠遠高于煙草工業從業人員，因此煙草種植受煙草消費減少的影響程度可能更深。然而，如前所述，從2004 年到2019 年，我國煙農規模從365萬戶下降到了92.36 萬戶，15 年減少了75%。而在此期間，我國的卷煙銷量持續正增長，直到2015 年受卷煙提稅順價的影響才出現了輕微的下滑。二者的背離表明，煙農的數量一直處于自然萎縮中。進一步的研究表明，煙農放棄煙草種植的主要原因主要是種植煙草的經濟收益在下降，這一過程主要來自于煙農自身的選擇，基本沒有外力的推動（趙鴨橋等，2018）。

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第一，從煙草產業價值鏈的收益分配來看，煙草行業雖然創造了巨額的工商稅利，但煙農的收益非常有限，在整個價值鏈的分割中處于完全的弱勢地位（樊雪志，2013）。從2018 年的數據來看，全國煙草行業實現工商稅利總額為11556 億元，上繳國家財政總額為10000.8 億元，然而煙農種煙總收入卻只有550 億元。對比國外的情況可以發現，煙農收入在煙草行業價值鏈的分配均處于嚴重弱勢地位。對美國的煙草銷售收入分配的數據分析表明，從1990年至2003 年，美國消費者的煙草消費支出從395 億美元增長到了811 億美元，其中，煙草制造商在其中的收入份額由53.9% 提高到了57.9%，而煙農的收入份額卻從3.4% 下降到了1%（Capehart，2004）。

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第二，從種植業的成本收益率來看，煙草種植是勞動密集型產業，勞動強度大，且需要購置烤制設備，成本投入高，總體來看其成本收益率要低于其他作物，這一點已被大量研究證明。Hu 等（2007）在2002 年和2004 年分別對四川省、貴州省和云南省的農戶進行調查，結果顯示，種植煙葉與種植其他各種作物相比較，其每畝的收益—成本比基本上是最低的，低于油菜籽、黃豆、水果、蠶桑等其他農作物。袁慶祿（2010）在對2004— 2008 年烤煙與花生、玉米、小麥和稻谷的成本收益率進行計算比較后，發現烤煙在幾種作物中成本收益率最低，2007 年僅為2.51%，2008 年由于收購價格大幅提高，成本收益率升至18.55%，但是與其他作物相比還有一定的差距。張文梅等（2019）對2016— 2018 年江西省廣昌縣煙草與其他作物的成本效益比較分析顯示，該縣近3 年的煙葉種植效益總比不高，與投入成本相比，只有2017年煙農種煙除去成本和自己勞工外畝均略有凈利潤，2016 年基本持平，2018年煙農種煙效益處于嚴重虧損狀態，這部分虧損事實上就是煙農投入煙葉生產的勞工虧損。與當地特色產業白蓮和茶樹菇相比，煙草種植的畝均利潤和戶均利潤均遠遠低于后兩者，而且與其他農作物相比，煙草種植具有很高的健康隱患，與煙葉的接觸會造成尼古拉中毒，由此給煙草種植者帶來長期的健康損害（Schmitt，2007）。這一點雖然難以量化，但毫無疑問會降低煙草種植的長期收益。

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第三，從煙農的收入情況來看，從2013 年至2018 年，我國煙農戶均收入從3.42 萬元提高到5.39 萬元。與此同時，農村居民人均可支配收入從0.94萬元提高到1.46 萬元。根據國家衛計委發布的《中國家庭發展報告（2015年）》調查結果，農村家庭平均規模為3.56 人。據此測算，煙農戶均收入與農村居民戶均可支配收入并無明顯差距，但煙農收入波動性更大，更不穩定。

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資料來源：歷年《全國煙草工作報告》和《中國統計年鑒》

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總體來說，現有研究表明，煙草種植的收益并不如煙草公司所宣傳的那么大，煙農放棄煙草種植主要來自面對煙草種植收益下降的自然選擇。事實上，對煙草公司而言，其關心的是能滿足其生產需要的穩定煙葉數量，而非煙農的數量和收入。近年來，面對煙草種植收益下降，煙農自然轉產的局面，中國煙草公司采取的主要做法是推進規模化種植，培育種植規模在一定畝數以上的職業煙農，而非大幅提高煙葉收購價格，鼓勵更多的煙農種煙（中國煙葉公司，2016）。

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（三）結論和政策建議

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第一，提高煙草稅會減少煙草行業從業人員崗位，但對一國總就業的影響并不明顯，甚至由于消費者非煙草支出的增加，還會帶來社會就業崗位的凈增加。

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第二，煙草消費減少對煙草種植業從業人員的影響并不顯著。這是因為，煙草行業的主要收入和利潤集中在國家財政和煙草公司，煙農的收入并不如煙草公司宣傳得那么高。從種植業的成本收益來看，煙草種植的成本收益率低于其他作物。從煙農戶均總收入和農村居民人均可支配收入的數據來看，煙農的收入并不比一般農民高出多少，且其年度收入極不穩定。實際上，我國的煙農戶數在近十余年間已明顯處在自然萎縮過程中，這主要是由于煙草種植收益下降造成的，而煙葉生產集約化水平的提高進一步加速了這一過程。煙農戶數的自然下降也表明，煙農在放棄煙草種植的同時，替代性從業崗位已有市場資源配置機制的較充分調節帶來的新供給。

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第三，我國于2015 年明顯提高卷煙消費稅并推高卷煙零售價后，國內煙農戶數并未隨即出現明顯的下降速率上升現象（見圖2），表現這一提稅順價因素，對煙農戶數減少的直接沖擊作用不大。因此，未來進一步提高煙草稅并無需過于擔心其對煙農戶數和收入的影響。

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第四，盡管經濟因素是煙農放棄煙草種植，選擇種植其他作物或從事其他行業的主要因素，但與煙草種植相比，轉產對煙農來說也存在一定的現實障礙和市場風險，包括缺乏初始投入資金，缺乏新作物種植技術和經驗，新作物存在價格波動風險等（趙鴨橋，2018）。這也是部分煙農仍選擇種植煙草的主要原因。在這一情況下，為緩解提高煙草稅對煙農的可能影響，可借鑒菲律賓等國的經驗，A 從煙草消費稅收入中安排專項資金，用于幫助煙農的替代生計，包括加大對水利等農業基礎設施建設，因地制宜引導地方發展特色產業，為農戶提供轉產培訓、就業支持和信貸、保險等方面的資金支持，完善農業社會化服務體系等等，以幫助煙農做好轉產準備，穩定農戶轉產收益。

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? 作者賈康簡介：

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? 第十一屆、十二屆全國政協委員、現任全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。是北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、資訊出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年后又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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