2021年《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）182個締約方結(jié)合《公約》要求，在減少煙草需求、減少煙草供給等方面取得積極進展，其中新型煙草制品監(jiān)管更趨于嚴格化、系統(tǒng)化。重點主體持續(xù)推進全球控煙工作展開。受新冠肺炎疫情影響，全球控煙履約工作整體保持嚴格態(tài)勢的同時呈現(xiàn)新變化，一方面多種形式的控煙措施相繼出臺，另一方面經(jīng)濟衰退影響部分控煙措施的執(zhí)行力度，此外，相關(guān)人士呼吁將減少煙草危害納入《公約》執(zhí)行層面。

一、《公約》締結(jié)情況

2021年是《公約》生效的第16年。2021年沒有國家新加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量仍為182個，覆蓋全球90%以上人口。

二、《公約》重點措施實施進展

（一）價格和稅收措施

《公約》第6條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取價格和稅收措施以減少煙草消費。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，在數(shù)據(jù)可得的181個國家中，69個國家卷煙稅率在50%～75%之間，49個國家卷煙稅率在25%～50%之間，40個國家卷煙稅率在75%以上，23個國家低于25%。2020年全球煙草平均綜合稅率為55%，比2018年低2個百分點，稅率中位數(shù)為60%，比2018年低3個百分點。

2021年，新冠肺炎疫情持續(xù)流行使全球衛(wèi)生系統(tǒng)和經(jīng)濟不堪重負。為進一步恢復經(jīng)濟并持續(xù)推進實現(xiàn)控煙履約目標，各締約方在煙草價格和稅收政策方面采取了不同措施。澳大利亞、芬蘭、菲律賓和捷克等締約方繼續(xù)實施增稅政策。德國頒布新的法案，規(guī)定卷煙稅率將逐步增加。俄羅斯規(guī)定單包卷煙最低零售價為108盧布（1盧布約合人民幣0.11元），零售商禁止低于最低零售價銷售卷煙。泰國調(diào)整卷煙消費稅結(jié)構(gòu)，每盒價格不超過72泰銖（1泰銖約合人民幣0.19元）的卷煙稅率提高至25%，每盒超過72泰銖的卷煙稅率提高至42%。

同時，為應(yīng)對日趨猖獗的涉煙非法貿(mào)易和持續(xù)流行的新冠肺炎疫情，部分締約方放緩對《公約》第6條的執(zhí)行。2021年，土耳其將煙草制品的特別消費稅從67%下降至63%，以緩解通貨膨脹壓力。不丹批準《2021年煙草控制（修正）法案》和《2021年不丹稅收法案》，取消全面禁煙令，允許銷售、購買、分銷和運輸煙草制品，并取消對煙草制品征收100%的銷售稅。

（二）防止接觸煙草煙霧

《公約》第8條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取措施以防止在室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具等公共場所接觸煙草煙霧。世界衛(wèi)生組織將公共場所主要分為8種：醫(yī)療設(shè)施，教育設(shè)施（除大學），大學，政府辦公樓，其他室內(nèi)辦公室和辦公場所，餐廳，咖啡廳、酒吧、夜店等場所，公共交通工具。

防止接觸煙草煙霧在實踐中主要體現(xiàn)為公共場所控煙立法。目前，56個國家尚未采取公共場所禁煙措施或僅在1～2種公共場所禁煙，43個國家在3～5種公共場所禁煙，29個國家在6～7種公共場所禁煙，67個國家在上述8種公共場所禁煙。其中，29.5%的高收入國家、23.8%的中等收入國家和44.5%的低收入國家未采取或僅在少數(shù)公共場所采取禁煙措施，包括美國、德國、意大利、丹麥、芬蘭、韓國等。

埃及政府發(fā)布指令，全面禁止在衛(wèi)生和教育設(shè)施、政府辦公樓、體育和社交俱樂部、青年中心以及衛(wèi)生部宣布的其他場所吸煙。新西蘭通過法案，禁止在載有18歲以下未成年人的車輛上吸煙或使用電子煙。

（三）成分管制和披露

《公約》第9條和第10條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施進行煙草制品成分管制和披露。相較于其他條款，第9條和第10條實施進展緩慢。根據(jù)《公約》締約方第八次會議決議，世界衛(wèi)生組織成立專家小組審查實施情況不佳的原因，將其歸結(jié)為對《公約》條款理解不足、技術(shù)能力和人力資源不足、資金缺乏、法律訴訟和政治挑戰(zhàn)等?！豆s》締約方第九次會議審議了三份報告，實質(zhì)性討論推遲到締約方第十次會議進行。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織最新統(tǒng)計，超過一半的締約方對煙草制品的成分進行了管制，約一半的締約方對煙草制品的釋放物含量進行了管制；約三分之二的締約方要求煙草制造商或進口商向政府披露其煙草制品的成分和釋放物含量，約一半的締約方要求向公眾披露此類信息。

（四）教育、交流、培訓和公共意識

《公約》第12條規(guī)定，各締約方應(yīng)通過各種傳媒工具和教育、培訓項目來加強公眾的控煙意識。92%的締約方已采取相應(yīng)的措施提高公民意識，其中一些締約方維持和發(fā)展了之前建立的運動或活動，部分締約方組織開展了有針對性的培訓和宣傳活動，或通過與教育和衛(wèi)生機構(gòu)之間的戰(zhàn)略合作，提高了更廣泛利益攸關(guān)方的參與程度。

（五）廣告、促銷和贊助

《公約》第13條規(guī)定，各締約方應(yīng)根據(jù)其憲法或憲法原則廣泛禁止或限制煙草廣告、促銷和贊助。世界衛(wèi)生組織將廣告、促銷和贊助分為10類，分別是廣播和電視廣告、印刷出版物廣告、廣告牌和室外廣告、銷售點廣告、免費分發(fā)、價格折扣、品牌延伸、品牌共享、電視電影上的產(chǎn)品植入、贊助活動等，其中前四類被定義為直接手段，后六類為間接手段。目前，有40個國家尚未采取任何禁止煙草廣告、促銷措施，或未在國家級電視、廣播和印刷媒介平臺上禁止煙草廣告；98個國家采取了部分直接或間接手段禁止煙草廣告、促銷。據(jù)世界衛(wèi)生組織報告，18%的高收入國家、18.1%的中等收入國家和34.5%的低收入國家未達到《公約》的要求，德國、加拿大、日本、捷克、墨西哥等國未全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。

（六）煙草依賴和戒煙相關(guān)措施

《公約》第14條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施以促進戒煙和對煙草依賴的適當治療。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，超過80%的締約方借助世界無煙日等活動開展戒煙行動，近三分之二的締約方制定了國家戒煙指南，并組織內(nèi)科醫(yī)生、家庭醫(yī)生和護士等專業(yè)人員在各級衛(wèi)生保健機構(gòu)、戒煙中心開展藥物治療、提供戒煙建議、接聽熱線電話等。但新冠肺炎疫情加劇締約方經(jīng)濟下行壓力，專業(yè)戒煙隊伍建設(shè)和資源推廣都面臨挑戰(zhàn)。

2021年世界無煙日的主題是“承諾戒煙”，世界衛(wèi)生組織羅列了100個戒煙的理由，包括吸煙會改變?nèi)说娜菝?、吸煙會影響身體健康等。世界衛(wèi)生組織還發(fā)起了為期一年的“承諾在新冠肺炎疫情期間戒煙”的全球運動，巴西、印度、俄羅斯等29個國家是本項運動的重點參與國家。

2021年，東帝汶衛(wèi)生部在首都帝力啟用了該國第一個戒煙中心并開通戒煙熱線。巴拿馬在新冠肺炎疫情期間通過自動應(yīng)答系統(tǒng)（ROSA）開展戒煙咨詢。匈牙利國家戒煙支持方法中心開發(fā)了一款適用于手機的戒煙支持應(yīng)用程序。挪威持續(xù)更新移動戒煙應(yīng)用程序Slutta，該軟件下載量超過80萬次。利比亞開設(shè)戒煙診所并與世界衛(wèi)生組織合作培訓醫(yī)生。

（七）打擊非法貿(mào)易

《公約》第15條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施以消除非法煙草貿(mào)易，常見的措施包括許可證制度、印制原產(chǎn)地標識、建立跟蹤和追溯系統(tǒng)、銷毀非法產(chǎn)品等。2021年是《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡稱《議定書》）生效第四年，各締約方打擊煙草非法貿(mào)易的力度有所增強。76%的締約方制定了打擊煙草非法貿(mào)易的法律，較2018年增長了3個百分點。綜合估計，卷煙非法貿(mào)易量占全球?qū)嶋H消費總量的比重超過12%。俄羅斯、黎巴嫩等締約方出臺了一系列打擊煙草非法貿(mào)易的新措施。

（八）保護未成年人

《公約》第16條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施禁止由或向未成年人銷售煙草制品。實踐中的主要措施包括提高煙草制品的法定購買年齡、禁止分支或小包裝銷售、禁止使用自動售煙機、提高執(zhí)法和懲罰的力度等。目前全球13～15歲青少年煙草使用率約為10%，其中男孩的使用率為12.9%，女孩為7.4%。2021年，新西蘭發(fā)布《2025年無煙行動計劃》，擬規(guī)定14歲及以下人群終身禁止購買煙草制品。印度將購買煙草制品的最低法定年齡從18歲提至21歲。以色列擬推動新的反吸煙法案，把最低吸煙年齡提高至21歲。斯里蘭卡國家煙酒管理局（NATA）計劃在2022年將法定購買年齡從現(xiàn)在的21歲提至24歲。南非通過新法案，要求煙草（包括電子煙）零售商需對客戶進行年齡核實。此外，尼日利亞、斯里蘭卡、印度等通過修訂控煙法案，嚴格禁止單支卷煙的銷售，以阻止人們尤其是青少年吸煙。

（九）法律責任

《公約》第19條要求各締約方在必要時應(yīng)采取立法行動或促進其現(xiàn)有法律，以處理刑事和民事責任。2018～2020年，將刑事責任措施納入控煙立法的締約方比例從52%上升到58%，其他措施基本保持穩(wěn)定。2021年，美國電子煙公司JUUL Labs在北卡羅來納州和亞利桑那州相繼因其產(chǎn)品設(shè)計和市場營銷策略導致青少年電子煙吸食率激增被訴至法庭，JUUL Labs被判賠償數(shù)千萬美元。