三、新型煙草制品監管進展

2021年，以加熱卷煙、電子煙為代表的新型煙草制品監管政策趨于嚴格化、系統化，越來越多的國家制定或修改監管政策。基于產品法律屬性的界定，加熱卷煙和電子煙的監管邏輯有所區別。

（一）加熱卷煙

從法律屬性上來看，加熱卷煙的煙草屬性已經明確。世界衛生組織在《公約》締約方第八次會議決議中指出，加熱煙草制品是煙草制品，因此必須遵守《公約》的各項規定。此后，世界衛生組織煙草制品管制研究小組就新型煙草制品特別是加熱煙草制品的研究和證據起草了報告，就新型煙草制品的定義、術語、分類編寫了若干報告并在締約方第九次會議中進行了形式性討論。一些締約方表示對新型煙草制品的信息了解還不夠充分，希望世界衛生組織提供更充實的科學指南，實質性討論將在締約方第十次會議進一步展開。據世界衛生組織2020年統計，除11個國家（巴西、朝鮮、埃塞俄比亞、印度、伊朗、墨西哥、挪威、巴拿馬、新加坡、敘利亞、東帝汶）禁止銷售加熱卷煙外，大部分國家和地區允許加熱卷煙銷售并對其進行不同程度的監管。2021年，柬埔寨宣布禁止加熱卷煙的銷售、使用和商業化活動。

（二）電子煙

不同于加熱卷煙，各國和地區對電子煙的法律屬性還沒有一致認同。據不完全統計，有62個國家和地區將電子煙作為煙草制品進行監管，25個國家和地區將其歸為普通消費品，24個國家和地區將其歸為藥品，2個國家將其作為毒品或者有害物質監管。世界衛生組織自2008年開始為包括電子煙在內的新型煙草制品監管提供指導，2014年提出締約方在進行電子煙監管時應考慮減少未成年人使用等基本目標，并建議締約方禁止或管制電子煙（包括不含尼古丁的產品）。2021年，瑞士聯邦議會通過法案，將電子煙視同煙草制品進行監管。在“減害”方面，電子煙的“減害”功效未獲得普遍認可。

在市場準入方面，數據可得的195個國家中，有32個國家完全禁止銷售電子煙；其余163個國家采取電子煙準入機制，其中79個國家已采取一項或多項立法措施實行監管，84個國家暫沒有針對電子煙的監管措施。在允許準入的國家中，德國、美國等42個國家通過上市前許可和上市后定期報告的措施管控電子煙供應，較上年增加3個國家。2021年，美國食品藥品監督管理局（FDA）公布首個通過上市準入申請（PMTA）的電子煙產品。PMTA是2017年后電子煙新產品在美國上市銷售的必經之路，與此同時，FDA拒絕了絕大多數電子煙的市場準入申請，尤其是風味電子煙。馬來西亞將取消電子煙禁令并開始實行監管，此前馬來西亞禁止出售非醫療用尼古丁產品。埃及宣布廢除2015年以來實施的電子煙禁令，將電子煙銷售和消費合法化。

生產管制主要包括成分管制和口味管制等。在成分管制方面，據不完全統計，澳大利亞、德國、西班牙等39個國家對電子煙煙液中的尼古丁含量予以限制，較上年增加4個國家；比利時、法國、新西蘭等39個國家對煙液中的添加劑予以限制，較上年增加6個國家；34個國家對煙液的成分進行質量安全評估或制定其他相關安全規定。在口味管制方面，芬蘭、匈牙利和黑山等國家禁止除了煙草之外的全部口味，丹麥、德國、新西蘭、菲律賓、沙特、愛沙尼亞禁止大部分口味。

消費管制主要包括稅收管理、公共場所使用、廣告促銷、防止未成年人接觸等。稅收管理方面，23個國家對煙液征消費稅，其中葡萄牙、俄羅斯和斯洛文尼亞3個國家稅率達到75%或以上。公共場所使用方面，30個國家禁止在所有室內公共場所、工作場所和公共交通工具上使用電子煙，45個國家禁止在部分公共場所使用。廣告促銷方面，22個國家廣泛禁止電子煙廣告、促銷和贊助，其中15個國家對煙具和煙液均采取廣告禁令，4個國家僅禁止煙具廣告，3個國家禁止風味電子煙廣告。防止未成年人接觸方面，69個國家設置了使用電子煙的最低法定年齡，其中62個國家的最低法定年齡為18歲，1個國家為19歲，6個國家為21歲。

四、世界衛生組織煙草控制進展

2021年，世界衛生組織及《公約》秘書處繼續在全球控煙工作中扮演重要角色。

一是組織召開《公約》和《議定書》締約方會議。受新冠肺炎疫情影響，會議召開時間比原定計劃推遲了一年。受線上視頻會議形式的限制，時隔三年才召開的會議并未進行實質性討論，部分重點議題的進展落后于預期。

二是聚焦重點措施，引導締約方制定控煙政策。世界衛生組織2007年制定了控煙政策包（MPOWER），重點聚焦《公約》六項減少煙草需求的措施，為締約方更好地執行《公約》提供了技術措施和資源。《公約》秘書處陸續通過和發布多份指南性報告和《實施指南》，《實施指南》沒有法律約束力，但其部分內容超出了《公約》范疇。

三是評估進展和信息公開。世界衛生組織根據締約方提供的周期性報告建立數據庫，收集更新全球控煙信息，定期就重點控煙措施和煙草使用情況編寫報告。2021年，世界衛生組織發布了《全球煙草流行報告2021》《2000～2025年全球煙草使用流行趨勢報告（第四版）》和《煙草控制框架公約2021年全球進展報告》。據統計，2020年全球成人煙草使用率為22.3%，使用人數12.98億，其中男性10.67億，女性2.31億。從趨勢上看，煙草使用率呈現下降趨勢，煙草使用總人數微弱下降，其中女性使用人數下降明顯，男性使用人數不降反升。

四是科學研究和技術支持。應締約方要求，世界衛生組織開展產品特性、成分管制、新型煙草制品等研究。2021年，世界衛生組織發布第八版《煙草成分管制研究報告》，進一步加強煙草制品尤其是新型煙草制品成分和釋放物的科學研究，為締約方加強管制提供基礎材料，尤其是針對迅速增長的新型煙草制品，世界衛生組織陸續發布了《電子煙油成分檢測標準操作程序》《與新型煙草制品有關的訴訟案例研究》等研究報告。此外，世界衛生組織和《公約》秘書處還于2021年出臺了《煙草稅政策技術指南》。

五是組織開展控煙運動。世界衛生組織每年5月31日舉辦世界無煙日活動，2021年世界無煙日活動再次強調了電子煙對健康的危害性以及對青少年的吸引力。此外，世界衛生組織還發布了一系列紀錄片，通過使用多種手段推進控煙工作。

五、結語

當前，煙草控制已成為國際社會的普遍共識，控煙措施日漸深化、監管更趨嚴格、全系列監管格局日漸形成。2021年，新冠肺炎疫情的持續對全球政治經濟環境產生復雜影響。

一是出現極端控煙措施。個別締約方以疫情防控為名，暫停銷售煙草制品，導致煙草非法貿易激增。如南非和博茨瓦納將煙草和尼古丁產品列為非必要物資，在全國范圍內禁止銷售卷煙和電子煙。南非的銷售禁令雖然僅維持五個月，但由此促成的龐大非法網絡在禁令解除后持續威脅正常的卷煙市場，調查顯示目前南非43%的商店出售非法卷煙，導致政府一年內損失煙草消費稅達13億美元。

二是經濟衰退影響部分控煙措施的執行力度。疫情影響下大部分締約方優先考慮復蘇經濟，對部分控煙措施的支持減弱，政策執行力度受到影響，部分締約方暫緩或放松原有煙草控制措施。根據世界衛生組織報告，部分措施在大多數地區處于不充分或不可用的狀態，如煙草依賴治療和戒煙服務等。

三是相關人士呼吁將減少煙草危害納入《公約》的執行層面。一些學者和前官員呼吁世界衛生組織《公約》秘書處進行改革，提出將煙草減害政策作為《公約》控煙戰略的第三大支柱，提出《公約》應增加鼓勵消費者使用更安全的煙草產品等條款。目前，《公約》規定煙草控制包括“減少煙草危害”的戰略，但條文中并未明確規定減少煙草危害的措施。