連續(xù)兩年的大規(guī)模減稅降費(fèi)后，地方稅源的拓展成為各界關(guān)注議題。盡管部分地方通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)企上繳利潤(rùn)獲得了一定規(guī)模的非稅收入，但經(jīng)濟(jì)下行壓力下，非稅收入作為“蹺蹺板”的補(bǔ)充功效也在減弱。

多位財(cái)稅人士建議，為避免地方政府通過(guò)加大行政事業(yè)收費(fèi)和罰沒(méi)等舉措，緩解稅收收入不足情況的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)前應(yīng)該加快構(gòu)建地方稅體系，拓展稅源。而在2019年啟動(dòng)的消費(fèi)稅試點(diǎn)改革，目前看對(duì)其稅目進(jìn)行調(diào)整的條件也初步具備，其中對(duì)卷煙和成品油實(shí)施批發(fā)環(huán)節(jié)征稅的呼聲最大。

根據(jù)測(cè)算，如果將這兩個(gè)稅目收入劃歸地方，可為地方政府增加5000億元以上的收入，這將在一定程度上緩解地方財(cái)政收入壓力。

非稅收入功效

經(jīng)濟(jì)下行周期，非稅收入的增長(zhǎng)也曾成為拉動(dòng)一般公共預(yù)算增長(zhǎng)的重要因素。2019年，在全國(guó)稅收收入同比增長(zhǎng)1%的情況下，非稅收入實(shí)現(xiàn)了同比20.2%的增速，全年收入為32390億元。

由于2020年全年財(cái)政數(shù)據(jù)尚未公布，從1~11月份數(shù)據(jù)看，非稅收入為25262億元，盡管這一數(shù)字低于2019年規(guī)模，但和主要稅種比，非稅收入規(guī)模排在增值稅和企業(yè)所得稅之后的第三名。

一位財(cái)稅人士對(duì)此分析稱，由于非稅收入每年的增長(zhǎng)趨勢(shì)，對(duì)一些地方來(lái)說(shuō)，這部分收入可以對(duì)沖稅收下滑壓力，特別是在大規(guī)模減稅降費(fèi)政策實(shí)施后，這部分收入也是地方政府收入增長(zhǎng)的一個(gè)重要來(lái)源。“由于非稅收入主要由各地出臺(tái)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，相比稅收具有法定稅率等要求，非稅收入主要采取核定征收的原則，在實(shí)際操作中地方有一定的權(quán)限。”

此前，有機(jī)構(gòu)曾對(duì)非稅收入的種類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示非稅收入共有12大類，全國(guó)層面的非稅收入有92項(xiàng)，各省設(shè)立的行政事業(yè)收費(fèi)共360項(xiàng)，520個(gè)小項(xiàng)。

由于非稅收入征管主體較多，實(shí)際征收過(guò)程中也出現(xiàn)了多頭收費(fèi)，多頭管理的現(xiàn)象。為此，財(cái)政部印發(fā)《政府非稅收入管理辦法》，重點(diǎn)對(duì)地方不合理的稅費(fèi)進(jìn)行清理。隨著改革舉措的不斷推進(jìn)，非稅收入作為地方增收來(lái)源的功能也逐漸弱化。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希表示，根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，地方政府對(duì)未來(lái)財(cái)政增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿υ匆蛩剡x擇中，前三項(xiàng)分別是稅收收入，土地出讓金收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和其他各類專項(xiàng)收入所占比重較小。

調(diào)研中，安徽省的結(jié)果讓劉尚希印象深刻。他介紹，2020年三季度，安徽省稅收收入和非稅收入累計(jì)同比為-6.2%和4.1%。其中，非稅收入中的專項(xiàng)收入，行政性事業(yè)收費(fèi)和罰沒(méi)收入累計(jì)同比分別為6.95%、-2.0%和 10.1%。

“在財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力不斷加大的背景下，地方政府出現(xiàn)了通過(guò)加大行政事業(yè)收費(fèi)和罰沒(méi)收入來(lái)增加非稅收入，進(jìn)而緩解稅收收入不足的苗頭。安徽省的數(shù)據(jù)也說(shuō)明了這些問(wèn)題，但隨著征管體制的完善，地方依靠提高稅費(fèi)收入來(lái)增收的模式將難以持續(xù)?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。

其中一個(gè)重要因素是非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的大幕開(kāi)啟。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局的通知，自2021年1月1日起，水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫(kù)移民扶持基金、排污權(quán)出讓收入、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文告訴記者，這四項(xiàng)非稅收入統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，之后這些收入會(huì)直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)財(cái)政專戶，這是構(gòu)建地方稅體系過(guò)程中重要一步改革，有利于從源頭上控制非稅收入，促進(jìn)地方稅體系的完善和發(fā)展。

消費(fèi)稅增收改革

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，地方稅體系的完善勢(shì)必會(huì)與非稅收入制度改革配合開(kāi)展。施正文認(rèn)為，完善地方稅體系，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是推進(jìn)重點(diǎn)稅種制度和收入劃分改革。

在全國(guó)財(cái)政視頻工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆就提出要健全地方稅體系改革?；诘胤蕉愔频母母锖屯晟埔C合考慮其所涉及的稅源狀況，以及中央和地方財(cái)力的合理分布比例等問(wèn)題。推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，成為此輪改革中拓展地方稅源的重要舉措。

記者了解到，2019年末，我國(guó)啟動(dòng)了消費(fèi)稅收入劃分改革，并對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革。改革一年多，由于高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等稅目收入規(guī)模比較小，實(shí)際操作中其對(duì)緩解地方財(cái)政收入壓力的作用也相對(duì)較小。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研報(bào)告建議，應(yīng)盡快將在消費(fèi)稅收入規(guī)模中占大頭的“卷煙”和“成品油”兩個(gè)科目的征收環(huán)節(jié)后移并將收入下劃至地方。

調(diào)研顯示，目前卷煙消費(fèi)稅收入占全部消費(fèi)稅收入的比重在50%以上，但批發(fā)環(huán)節(jié)收入規(guī)模僅為全部卷煙消費(fèi)稅收入的四分之一，因此應(yīng)盡快實(shí)施在批發(fā)環(huán)節(jié)征收卷煙消費(fèi)稅。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副主任王志剛介紹，除卷煙消費(fèi)稅外，成品油消費(fèi)稅的收入占全部消費(fèi)稅收入比重在30%以上，目前全額征收環(huán)節(jié)后移的條件基本具備，應(yīng)加快推進(jìn)?！叭绻麑⑦@兩個(gè)稅目在批發(fā)環(huán)節(jié)征收，且全部收入劃歸地方，那么每年可為地方政府增加收入5000億元以上?！?/p>

對(duì)于卷煙和成品油等稅目的改革預(yù)期，施正文認(rèn)為，消費(fèi)稅設(shè)立的目的是調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費(fèi)方向。盡管卷煙和成品油的稅品占比高，但是全部后移批發(fā)環(huán)節(jié)征收仍需要謹(jǐn)慎研究。

在他看來(lái)，加快消費(fèi)稅批發(fā)環(huán)節(jié)收入下放給地方政府，一直是學(xué)界對(duì)消費(fèi)稅改革的預(yù)期，但是消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)全部后移后，一定程度上也會(huì)提高征管成本，這個(gè)問(wèn)題也是政策制定者需要考慮的因素。