煙草在線專稿

　　當前，煙草專賣行政執法案卷存在不小的問題，定性不足、處罰不當、程序違法等問題經常出現在處罰案卷或許可案卷之中。制度的缺失、領導的不重視和人員素質的低下是造成問題的主要原因。構建完善的案卷評查制度，是建立公正文明的煙草專賣行政執法的有效途徑。

　　行政執法案卷反映了行政執法的實施過程和結果，由各種證據和文書組成，客觀記錄行政執法行為，深刻體現執法人員的法律意識和業務能力。當前，煙草專賣行政執法順應時代的變革，自身也有了不小的轉變。在倡導依法治國的趨勢下，在越來越重視法治而非人治的情勢下，煙草專賣行政執法也越來越合法、規范、科學、有效。但是，在這些進步的背后依舊存在不少問題，本文根據南昌市煙草專賣局行政執法案卷的現狀和存在問題，意在剖析當前煙草專賣行政執法應當改進的方向和目標。

　　一、煙草專賣行政執法案卷的現狀

　　（一）行政處罰案卷

　　行政處罰是煙草專賣行政主管部門的重點工作，因而處罰類案卷的制作普遍受到重視。但是，重實體輕程序、重結果輕過程等舊式錯誤觀念依然存在，案卷制作的平均水平依舊不高，偶有出現個別案件的處理違反法律的規定，這些都值得我們加以重視和改進。

　　1、重大原則性的問題

　　一是存在定性不足。如根據現有證據，當事人并未使用運輸工具跨市縣無證運輸，認定其無煙草專賣品準運證運輸煙草專賣品的定案理由非常不充分。二是存在處罰不當。如處罰對象不正確，個別簡易案件處罰對象應為法人而非法人代表；應當以零售價確定煙草制品價值的，錯誤地以批發價計算，導致處罰數額不正確或者對簡易案件的處罰數額錯誤進行了四舍五入。三是存在程序違法。例如時常發生的先估價后質檢的情況，或者行政處罰決定書送達回證簽收時間早于行政處罰決定書出具時間，或者當事人未繳納罰款即結案等程序倒置的情形。四是法律依據條款引用錯誤。行政處罰決定書引用的法律條款不正確，從而導致作出行政處罰的依據不正確，置行政機關自身于非常不利和被動的局面。

　　2、一般重大性的問題

　　相比定性不足、處罰不當、程序違法等重大原則性問題，其他類型的處罰、程序和重要材料缺失方面的一般重大性問題也時有發生，雖不涉及原則性，但問題依舊較為嚴重。例如，未嚴格遵守江西省局自由裁量權相關規定依法處罰，有的處以罰款后未按規定進行收購，有的加重或減輕處罰的幅度未按規定履行；缺少聽證程序、延期調查程序、集體討論程序等重要必需程序；未在調查取證期30日內決定是否延期；延長調查取證期限不確定、超出確定延期時間或未告知當事人等問題，亟待高度重視和妥善解決。

　　3、文書制作規范問題

　　近年行政處罰類案卷制作水平有較大地提升，各區、縣局也較為重視，但不規范的問題依舊偶有發生。如涉案卷煙品種和數量、當事人基本情況等數據或材料前后不一致或填寫錯誤；案件編號和文書號填寫不規范或不正確；證據復制（提取）單中粘貼的照片未注明拍攝時間、地點或缺少當事人簽字、提供時間或加蓋手印確認；缺少行政機關印章；涂改未作技術處理；未按順序裝訂文書等等。

　　4、結案歸檔用時較長

　　雖然實踐操作不同于理論研究，實踐當中確實有很多問題和因素會影響到行政處罰案件的結案和歸檔，但是，在不考慮其他因素的前提下，大多數區、縣局處理案卷的行政效率依舊較為低下，部分案件長期無法結案歸檔，因而涉案煙草制品未能及時處理。煙草專賣法律法規只對立案和調查終結作了一些時間限制，對案件辦理期限沒有明確的規定，因此部分案件全程期限長達幾個月甚至一年以上。

　　（二）行政許可案卷

　　1、重大問題

　　目前，各區、縣局行政許可案卷制作的水平均較低，僅有個別區縣制作水平相對較好，整體情況不容樂觀。造成這一情況的主客觀原因是多方面的，但最主要的原因還是行政許可案卷制作未能受到重視。各制作案卷的人員素質也有限，經常出現一些非常嚴重的問題。例如，超越法定職權做出許可決定。違反《煙草專賣許可證管理辦法》第三十三條的規定，對當事人未在法律法規限定的許可證有效期屆滿三十日前，甚至在許可證有效期限屆滿后，提出延續申請的，仍然做出準予延續的許可決定；或者當事人在許可證有效期限屆滿后提出歇業申請的，未依法進行注銷卻錯誤地準予歇業。另外，對于行政許可的申請類型即事由，各區縣局也混淆不清。行政許可并不存在注銷這一類型的事由，注銷只是行政機關的一種內部處理程序，但依舊存在個別區縣分不清歇業和注銷的涵義，出現不少錯誤案卷。而對于變更類型的行政許可，變更可使用的情形，也有區縣局不甚了解，出現嚴重錯誤。最后，程序違法如程序倒置問題也偶爾出現，先發布失效公告再準予歇業、未進行歇業審批即送達準予歇業通知書、先行進行注銷審批再做出準予歇業等等，都是值得注意的問題。

　　2、一般問題

　　相較前面提到的關于行政許可案卷中出現的嚴重問題，其他類型的一般問題，如文書制作規范方面的問題也不少。工商營業執照副本、原許可證正副本等當事人依法應當提交的材料，材料接收憑證、受理通知書、失效公告、送達回證等必備文書，經常出現缺失的情況；當事人提供的申請材料與申請表勾選內容不一致，申請表當事人需提交的申請材料未勾選或要素填寫錯誤或不規范，歇業事由填寫錯誤或“其他情況”未說明理由，實地核查記錄表實地核查情況填寫不全或其他情況未描述或缺少現場勘查人員執法證號，注銷事由勾選錯誤等文書填寫問題經常存在；申請材料接收憑證、材料復制（提取）單無當事人簽字或加蓋手印確認，書面申請書擺放在格式文書之前，手寫頁碼等等，以上各種案卷制作問題的存在，很大程度上反映出行政許可未能得到很好地規范，需要加緊改進。

　　二、煙草專賣行政執法案卷問題的成因

　　（一）制度相對欠缺

　　煙草專賣行政執法監督機制的缺失，是造成案卷水平偏低的重要原因。良好的制度可以規范各環節人員的行為的合法合規性，對整體素質和水平起著決定性的作用。可惜的是，在這方面的制度是比較欠缺的，雖有案卷評查制度，但大多數時候也是形式多于實質，并未能實且細地運用起來、監督到位。另外，實踐當中對行政許可案件的實質審查和程序審查存在不小問題，對當事人的基本情況模糊不清，資格審查未能很好地把關，甚至出現部分工作人員對于應提交的申請材料自己也不甚了解，更何況缺少相應的監督機制。因此，建立和健全相對完善的執法監督機制和案卷評查機制是當前十分要緊的工作。

　　（二）高層不夠重視

　　領導的重視與否，對于相關地區煙草專賣行政執法案卷水平的高低也是有很大的影響。例如，部分區、縣局一貫對于案卷制作相對重視，上級的監督力度較大，因此進行關聯工作的人員也就相對認真和負責，被賦予的義務要求也相對較高。只是，在實踐中還是存在一定誤區：一是對專賣執法工作的合法規范要求認識不足，一線稽查人員在此方面的認識相對有限，被分配的要案任務壓制較深；二是比較輕視專賣執法工作，專賣執法崗位的進入門檻較低且不夠規范；三是對案卷制作規范工作的重要性認識不夠，部分區縣局的相關人員業務素質確實不高，不能很好地適應規范案卷制作工作的要求。

　　（三）人員素質不高

　　近年來煙草專賣執法人員的業務素質和能力雖有較大地提升，案卷制作的水平也相對提高，但是，存在的問題和可改進的地方依舊不少。基層一線的行政執法人員多數沒有系統學習過專門的法律知識，因此其執法能力、專業水平、業務素質也實在有限。案件制作的流程也是按照老舊的觀念執行實施，很少會去探究其程序是否合法，認為材料打印完畢即可。而大多數人又相對重視實踐而忽視學習，理論和業務的學習不夠細、實、深，較為形式化，自身的水平也就很難提高。另外，人員的流動性也是問題之一，新進人員要在短期內負擔起工作需要較長一段的磨合期，整體水平長期不高，這些問題對于隊伍的建設都是較為不利的訊息。

　　由此可見，煙草專賣行政執法案卷制作水平的提高并非一朝一夕，需要經過長期艱苦的努力，需要完善的制度、高層的重視和全體人員的共同努力。因此，有力的引導尤為重要。在這個越來越講究法治的的時代，在這個越來越重視程序的時代，做好案卷制作工作，規范行業行政執法，已是大勢所趨。

　　三、完善煙草專賣行政執法案卷評查制度

　　（一）提高認識，抓好隊伍建設

　　第一，提高行政執法合法合規性的認識。加強公正文明、權責清晰的行政執法教育，進一步轉變觀念，深刻剖析為誰執法、為誰服務的問題，切實從基層抓起，注重綜合素質的培養和提升。

　　第二，核心關鍵在于領導的重視程度。進一步加強中高層領導人員的學法用法，熟悉行業相關的各類法律法規，掌握行政處罰規定程序和法律文書制作要求，很好地帶動廣大基層員工的學法用法，提升煙草專賣執法隊伍的整體素質和水平。

　　第三，規范執法人員門檻條件，充分發揮法制部門的作用。執法人員的素質高低決定了行政執法的水平質量，執法隊伍建設是全面推進依法行政的根本要求。嚴把進入選用關，選派法律素質高、業務能力強、有責任心的人員勝任案卷制作和審理工作，建立一支思想、法律、業務素質過硬的執法隊伍，嚴格執行執法人員資格制度。充分發揮法制部門的能動作用，積極推動法治宣傳和教育，對專門機構給予物質和精神的雙重支持。

　　（二）完善標準，探索多種方式

　　第一，遵循客觀公正之原則，在堅持國家局和江西省局關于行政執法案卷評審要求和標準的前提下，研究出臺《南昌市煙草專賣局行政執法案卷評審標準》，重視實用性和可操作性，并且視情況每年或每幾年進行修訂。根據實踐工作，可將評審內容