煙草在線專稿　　隨著市場經濟體制改革的深入，國家財政增收渠道變廣，世界衛生組織對中國控煙行動提出質疑，在未來一段時間，煙草行業要想在市場經濟條件下保持專賣管理體制活力，就必須努力提高依法行政、依法管理、依法生產經營工作水平，妥善處理各種利益，加強行業自律，構建穩定和諧的市場環境，更好地適應新形勢下的改革發展需要。作為一個基層縣局（分公司）的法治工作人員，結合自身工作實際，筆者就如何在工作崗位上位云南煙草法治建設作出自己應有的貢獻，談幾點粗淺的認識。

　　一、加強自身理論學習，認識法治的重要性

　　在最近召開的中共十八大會議上，胡錦濤書記在報告中提出，“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”，法治更加被明確為治國理政的基本方式。在未來一段時間，以經濟建設為中心仍是興國之要，其中深化社會主義市場經濟體制改革是加快轉變經濟法治方式的關鍵，而市場經濟的本質就是法制經濟，它首先要求市場主體要按照市場規律依法規范自身行為、依法維護自身權益，可見法治工作在未來中國經濟社會發展中的地位不容動搖，這就決定了任何企業必須加強法制建設以適應發展。煙草行業是壟斷經營行業，本來就備受詬病，因此在市場經濟大環境下要想贏得可持續發展，就必須以煙草專賣法為生存根本，在“兩個利益至上”行業共同價值觀指引下，做實“三個依法”，確保規范經營、文明執法。

　　縣局（分公司）法治員是基層單位法治工作的主要牽頭人員，不僅要認真完成經濟合同審核、行政執法情況審查、法制制度建設等業務工作，同時還要負責單位及行政執法對象、經營業務對象的普法工作。這就要求法治人員要對法治工作重要性有充分認識，思想上牢固樹立法治觀念，重視法治工作；行動上以身作則，開展好法治工作。法治工作涉及廣泛、內容復雜，要求法治員要不斷學習，提高自身理論素養，既能夠帶著理論知識深入實踐，又能從實踐中總結提升豐富理論。

　　二、以宣傳教育為基礎，營造良好法治工作氛圍

　　法治的核心是以法律為準繩來管理國家，調節社會關系，因此法治水平一定程度上受制于法律參與主體的法制觀念和法律素養。雖然煙草行業深入貫徹國家“一五”到“六五”普法精神，行業法制建設成效明顯，但仍然存在法治化建設質量不高，干部員工對法律理解停留于文字表面，不能夠靈活應用，執法對象契約精神不強等問題。這就要求基層法制人員總結以往普法經驗，在提高法律知曉率基礎上，強化法律綜合知識普及和權利義務意識培養。

　　通過報刊、網絡、展板、公示欄等形式對內開展法制宣傳教育，落實“六五”普法教育，除了加深對《煙草專賣法》、《煙草專賣實施條例》等煙草相關法律法規的理解，還要積極普及《合同法》、《行政強制法》、《國家賠償法》、《國家賠償費用管理條例》、《社會保險法》、《物權法》等法律法規，張貼宣傳彩頁，邀請相關專家開展培訓，組織考試，用豐富多樣的形式變簡單普法為內涵普法，增強干部員工在工作、生活中運用法律的能力，培養適應法治社會的現代公民。

　　借助“3.15”消費者權益日、“12.4”法制宣傳日、“6.29”煙草專賣法公布紀念日等一系列活動為契機，配合司法機關開展群眾普法教育工作，加強普法深度，從更深更廣地層面加強對法律法規的解讀，通過高質量的宣傳材料加強對縣局（分公司）業務經營涉及對象零售戶、消費者、煙農等的宣傳教育，提高業務往來規范程度，減少矛盾磨蹭，營造良好法治氛圍。

　　三、健全制度，加強監管，推進依法行政水平提升

　　依法行政的最基本要求是一切行政活動都必須符合法律。縣煙草專賣局作為煙草專賣法基層行政主體，其所有行政執法活動都必須依法進行，而依法行政的最重要舉措就是落實行政執法責任制。通過執法責任制的建立，將執法職責和任務進行細化分解，明確各執法崗位人員職責，并配套監督考核，改變以往行政責任集中于領導的情況，使執法權力和責任按照工作崗位合理配置，在內部建立一種上下互動，左右規范的工作機制，以實現行政執法由“權力本位”向“責任本位”的轉變。

　　在縣煙草專賣局，推行行政執法責任制的關鍵是要落實行政執法責任，強化執法責任，明確執法程序和執法標準，進一步規范行政執法活動。具體到實際工作中，就是縣煙草專賣局領導要高度重視，形成一把手責任制，加強組織領導，層層明確責任、任務。依法行政工作列入重要議事日程，做到年初有計劃，專題有安排，定期有監督，年度有自查，隨機有監督。縣局法治員要充分發揮業務專長，對縣局行政執法中產生的申請表、臺賬、審查底稿、案件處理審批表等痕跡材料進行審查，要仔細審查執法主體資格是否合法，案件事實、證據、依據是否確鑿，處理過程中程序是否合法，手續是否完備。通過行政執法責任制的落實，保證縣局執法全過程內容、程序合法，執法人員既不失職、又不越權，有效克服行政執法的隨意性，增強行政執法的廉潔性。

　　四、強化制度建設，多層次監督，深入落實依法管理

　　依法管理就是市場經濟條件下，煙草行業全面落實科學發展觀，擺脫計劃經濟模式管理桎梏，在行政管理手段之外加強經濟和法律手段進行內部管理。這是煙草行業實現做優、做強戰略目標，構建和諧煙草的重要保證。依法管理既包括管理工作中認真落實相關法律法規，又包括在現行法律法規基礎上制定企業內部規則制度、依法決策、依法管理、依法維護業務涉及雙方合法權益等內容。

　　縣局（分公司）是行業政策和市局（公司）法人經營管理任務的執行主體，要推進依法管理工作重點應該放在操作層面。首先要根據發展形勢，每年組織人員系統清理相關制度文件，梳理不適用的文件，建立健全適應新形勢新發展的管理辦法，能繼續使用的制定就嚴格遵守，處處做到以制度管人管事。專賣行政執法方面就嚴格執行《煙草專賣執法評議考核制度》、《煙草專賣執法責任追究制》、《執法監督制約制度》、《案件移送制度》、《煙草專賣案審制度》、《執法檢查制度》、《培訓考核制度》等體系制度。投資項目管理方面就按照《煙草行業投資項目管理辦法（試行）》的要求，細化完善投資管理約束機制，規范投資行為，切實提高投資管理水平。

　　對于靈活性較強的業務，就在日常管理中深入落實辦事公開、民主管理相關制度，提高管理的公開、透明度。凡重大事項、具體行政行為，均嚴格落實民主決策工作制度，執行科學決策，堅持民主集中制。對于專業性較強的業務，就設置多層把關制度，比如招標采購工作，嚴格遵守招投標相關規定，同時注重加強企業招標投標和合同談判中的法律監督工作，從招標文件的制作、投標人資質審核、開標、評標過程，直至工程完工后的驗收，法制員全程參與，并出具書面法律審核材料，定期向上級法規部門報備材料，主動接受上級部門監督檢查，降低企業日常管理中的法律風險。

　　五、在實踐中積極探索法治工作，適應依法經營新形勢

　　依法經營是指企業必須依照法律開展具體經營業務，調整與經營對象的關系，對于基層縣局（分公司）主要涉及合同管理、服務質量、風險防范、權益保護等內容。

　　縣級分公司是“兩煙”生產經營工作的最前端，具體業務的完成者，云南作為全國煙葉生產大省，每年涉及面最廣泛、牽涉資金額度最大的業務就是煙葉種植收購，與之對應合同簽訂管理對應著千家萬戶，是政府計劃、公司經營、煙農種植各種關系綜合協調產生的契約。要讓煙葉種植收購合同真正發揮作用，除了認真執行煙葉種植合同簽訂程序，還有做好大量的配套工作。首先是要創造合同能夠有效落實的前提，第一步規劃的制定兼顧上級要求和當地實際，擇優布局、因地制宜選好種植地塊，第二要責任落實到人，充分征集煙農種煙情況和正確評估地塊產量，把計劃任務較為準確的分解落實到戶，做到農戶、面積、地塊、合同、收購量“五落實”。其次，要對雙方違約行為有所約束，增強合同嚴肅性，提高合同約束力。目前合同管理執行過程中，經濟手段偏弱，行政手段偏重，合同的約束力主要體現在對縣級分公司違約行為控制上，而對煙農的違約行為管理效果較弱，這樣就導致合同信度下降，條款約束內容不能夠全面執行，比如種植數量、品種等合同內容約束性不強。因此，在依法經營的道路上，基層法治工作依然任重道遠。

　　隨著現代煙草農業的不斷推進，新的生產組織方式和服務體系不斷產生，現有的規章制度和業務模式也將迎來更新換代，這其中的法律問題無先例可循，就需要基層法治人員在實踐中探索，建立完善新的法治工作體系。優化煙葉結構工作是未來一段時間煙草商業企業實現提質增效的重要手段，在這一重要舉措落實的過程中，基層法治人員就要勇于探索，積極學習，為提高優質煙葉供給能力提供法律服務和法律保障情況，依法落實田間不適用鮮煙葉消化過程監管，嚴格相關補貼兌現工作監管，健全工作檔案，確保此項工作合規合法，保障煙農利益。

　　另一項重要的工作就是現代煙草農業烤煙合作社建設中的法律問題。合作社在建國初期曾經為我國當時的經濟發展起到了積極作用，但是因為各種各樣的原因，合作社的合作思想連同人民公社的失敗在包產到戶后一同被遺棄。2007年《農民專業合作社法》的頒布，再次肯定了合作社民商主體的地位。隨著改革開放的深入，世界經濟一體化進程加快，為適應市場經濟體制下大市場的需求，以自發聯合為特征的合作社再次興起，這也是我國現代農業建設中組織模式創新的重要一步。不同于過去行政主導的人民公社，現代合作社是建立在自主、民主、公平、誠信的市場經濟交易體制上，而調節合作社運行的相關法律法規尚不健全，從合作社建立、合作社財產來源和性質、土地流轉租賃、合作社股權分配和盈余分配、社員權利義務、合作社管理組織機構等問題都需要基層法治人員作出積極探索