煙草在線專稿　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國(guó)家財(cái)政增收渠道變廣，世界衛(wèi)生組織對(duì)中國(guó)控?zé)熜袆?dòng)提出質(zhì)疑，在未來(lái)一段時(shí)間，煙草行業(yè)要想在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保持專賣(mài)管理體制活力，就必須努力提高依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作水平，妥善處理各種利益，加強(qiáng)行業(yè)自律，構(gòu)建穩(wěn)定和諧的市場(chǎng)環(huán)境，更好地適應(yīng)新形勢(shì)下的改革發(fā)展需要。作為一個(gè)基層縣局（分公司）的法治工作人員，結(jié)合自身工作實(shí)際，筆者就如何在工作崗位上位云南煙草法治建設(shè)作出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)，談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

　　一、加強(qiáng)自身理論學(xué)習(xí)，認(rèn)識(shí)法治的重要性

　　在最近召開(kāi)的中共十八大會(huì)議上，胡錦濤書(shū)記在報(bào)告中提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，法治更加被明確為治國(guó)理政的基本方式。在未來(lái)一段時(shí)間，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心仍是興國(guó)之要，其中深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)法治方式的關(guān)鍵，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)，它首先要求市場(chǎng)主體要按照市場(chǎng)規(guī)律依法規(guī)范自身行為、依法維護(hù)自身權(quán)益，可見(jiàn)法治工作在未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位不容動(dòng)搖，這就決定了任何企業(yè)必須加強(qiáng)法制建設(shè)以適應(yīng)發(fā)展。煙草行業(yè)是壟斷經(jīng)營(yíng)行業(yè)，本來(lái)就備受詬病，因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下要想贏得可持續(xù)發(fā)展，就必須以煙草專賣(mài)法為生存根本，在“兩個(gè)利益至上”行業(yè)共同價(jià)值觀指引下，做實(shí)“三個(gè)依法”，確保規(guī)范經(jīng)營(yíng)、文明執(zhí)法。

　　縣局（分公司）法治員是基層單位法治工作的主要牽頭人員，不僅要認(rèn)真完成經(jīng)濟(jì)合同審核、行政執(zhí)法情況審查、法制制度建設(shè)等業(yè)務(wù)工作，同時(shí)還要負(fù)責(zé)單位及行政執(zhí)法對(duì)象、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)對(duì)象的普法工作。這就要求法治人員要對(duì)法治工作重要性有充分認(rèn)識(shí)，思想上牢固樹(shù)立法治觀念，重視法治工作；行動(dòng)上以身作則，開(kāi)展好法治工作。法治工作涉及廣泛、內(nèi)容復(fù)雜，要求法治員要不斷學(xué)習(xí)，提高自身理論素養(yǎng)，既能夠帶著理論知識(shí)深入實(shí)踐，又能從實(shí)踐中總結(jié)提升豐富理論。

　　二、以宣傳教育為基礎(chǔ)，營(yíng)造良好法治工作氛圍

　　法治的核心是以法律為準(zhǔn)繩來(lái)管理國(guó)家，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，因此法治水平一定程度上受制于法律參與主體的法制觀念和法律素養(yǎng)。雖然煙草行業(yè)深入貫徹國(guó)家“一五”到“六五”普法精神，行業(yè)法制建設(shè)成效明顯，但仍然存在法治化建設(shè)質(zhì)量不高，干部員工對(duì)法律理解停留于文字表面，不能夠靈活應(yīng)用，執(zhí)法對(duì)象契約精神不強(qiáng)等問(wèn)題。這就要求基層法制人員總結(jié)以往普法經(jīng)驗(yàn)，在提高法律知曉率基礎(chǔ)上，強(qiáng)化法律綜合知識(shí)普及和權(quán)利義務(wù)意識(shí)培養(yǎng)。

　　通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、展板、公示欄等形式對(duì)內(nèi)開(kāi)展法制宣傳教育，落實(shí)“六五”普法教育，除了加深對(duì)《煙草專賣(mài)法》、《煙草專賣(mài)實(shí)施條例》等煙草相關(guān)法律法規(guī)的理解，還要積極普及《合同法》、《行政強(qiáng)制法》、《國(guó)家賠償法》、《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，張貼宣傳彩頁(yè)，邀請(qǐng)相關(guān)專家開(kāi)展培訓(xùn)，組織考試，用豐富多樣的形式變簡(jiǎn)單普法為內(nèi)涵普法，增強(qiáng)干部員工在工作、生活中運(yùn)用法律的能力，培養(yǎng)適應(yīng)法治社會(huì)的現(xiàn)代公民。

　　借助“3.15”消費(fèi)者權(quán)益日、“12.4”法制宣傳日、“6.29”煙草專賣(mài)法公布紀(jì)念日等一系列活動(dòng)為契機(jī)，配合司法機(jī)關(guān)開(kāi)展群眾普法教育工作，加強(qiáng)普法深度，從更深更廣地層面加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的解讀，通過(guò)高質(zhì)量的宣傳材料加強(qiáng)對(duì)縣局（分公司）業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)涉及對(duì)象零售戶、消費(fèi)者、煙農(nóng)等的宣傳教育，提高業(yè)務(wù)往來(lái)規(guī)范程度，減少矛盾磨蹭，營(yíng)造良好法治氛圍。

　　三、健全制度，加強(qiáng)監(jiān)管，推進(jìn)依法行政水平提升

　　依法行政的最基本要求是一切行政活動(dòng)都必須符合法律。縣煙草專賣(mài)局作為煙草專賣(mài)法基層行政主體，其所有行政執(zhí)法活動(dòng)都必須依法進(jìn)行，而依法行政的最重要舉措就是落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。通過(guò)執(zhí)法責(zé)任制的建立，將執(zhí)法職責(zé)和任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，明確各執(zhí)法崗位人員職責(zé)，并配套監(jiān)督考核，改變以往行政責(zé)任集中于領(lǐng)導(dǎo)的情況，使執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任按照工作崗位合理配置，在內(nèi)部建立一種上下互動(dòng)，左右規(guī)范的工作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法由“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)變。

　　在縣煙草專賣(mài)局，推行行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵是要落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)。具體到實(shí)際工作中，就是縣煙草專賣(mài)局領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，形成一把手責(zé)任制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，層層明確責(zé)任、任務(wù)。依法行政工作列入重要議事日程，做到年初有計(jì)劃，專題有安排，定期有監(jiān)督，年度有自查，隨機(jī)有監(jiān)督。縣局法治員要充分發(fā)揮業(yè)務(wù)專長(zhǎng)，對(duì)縣局行政執(zhí)法中產(chǎn)生的申請(qǐng)表、臺(tái)賬、審查底稿、案件處理審批表等痕跡材料進(jìn)行審查，要仔細(xì)審查執(zhí)法主體資格是否合法，案件事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)是否確鑿，處理過(guò)程中程序是否合法，手續(xù)是否完備。通過(guò)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)，保證縣局執(zhí)法全過(guò)程內(nèi)容、程序合法，執(zhí)法人員既不失職、又不越權(quán)，有效克服行政執(zhí)法的隨意性，增強(qiáng)行政執(zhí)法的廉潔性。

　　四、強(qiáng)化制度建設(shè)，多層次監(jiān)督，深入落實(shí)依法管理

　　依法管理就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，煙草行業(yè)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式管理桎梏，在行政管理手段之外加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和法律手段進(jìn)行內(nèi)部管理。這是煙草行業(yè)實(shí)現(xiàn)做優(yōu)、做強(qiáng)戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建和諧煙草的重要保證。依法管理既包括管理工作中認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，又包括在現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)上制定企業(yè)內(nèi)部規(guī)則制度、依法決策、依法管理、依法維護(hù)業(yè)務(wù)涉及雙方合法權(quán)益等內(nèi)容。

　　縣局（分公司）是行業(yè)政策和市局（公司）法人經(jīng)營(yíng)管理任務(wù)的執(zhí)行主體，要推進(jìn)依法管理工作重點(diǎn)應(yīng)該放在操作層面。首先要根據(jù)發(fā)展形勢(shì)，每年組織人員系統(tǒng)清理相關(guān)制度文件，梳理不適用的文件，建立健全適應(yīng)新形勢(shì)新發(fā)展的管理辦法，能繼續(xù)使用的制定就嚴(yán)格遵守，處處做到以制度管人管事。專賣(mài)行政執(zhí)法方面就嚴(yán)格執(zhí)行《煙草專賣(mài)執(zhí)法評(píng)議考核制度》、《煙草專賣(mài)執(zhí)法責(zé)任追究制》、《執(zhí)法監(jiān)督制約制度》、《案件移送制度》、《煙草專賣(mài)案審制度》、《執(zhí)法檢查制度》、《培訓(xùn)考核制度》等體系制度。投資項(xiàng)目管理方面就按照《煙草行業(yè)投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》的要求，細(xì)化完善投資管理約束機(jī)制，規(guī)范投資行為，切實(shí)提高投資管理水平。

　　對(duì)于靈活性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，就在日常管理中深入落實(shí)辦事公開(kāi)、民主管理相關(guān)制度，提高管理的公開(kāi)、透明度。凡重大事項(xiàng)、具體行政行為，均嚴(yán)格落實(shí)民主決策工作制度，執(zhí)行科學(xué)決策，堅(jiān)持民主集中制。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，就設(shè)置多層把關(guān)制度，比如招標(biāo)采購(gòu)工作，嚴(yán)格遵守招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定，同時(shí)注重加強(qiáng)企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)和合同談判中的法律監(jiān)督工作，從招標(biāo)文件的制作、投標(biāo)人資質(zhì)審核、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)過(guò)程，直至工程完工后的驗(yàn)收，法制員全程參與，并出具書(shū)面法律審核材料，定期向上級(jí)法規(guī)部門(mén)報(bào)備材料，主動(dòng)接受上級(jí)部門(mén)監(jiān)督檢查，降低企業(yè)日常管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　五、在實(shí)踐中積極探索法治工作，適應(yīng)依法經(jīng)營(yíng)新形勢(shì)

　　依法經(jīng)營(yíng)是指企業(yè)必須依照法律開(kāi)展具體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，調(diào)整與經(jīng)營(yíng)對(duì)象的關(guān)系，對(duì)于基層縣局（分公司）主要涉及合同管理、服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)防范、權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容。

　　縣級(jí)分公司是“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作的最前端，具體業(yè)務(wù)的完成者，云南作為全國(guó)煙葉生產(chǎn)大省，每年涉及面最廣泛、牽涉資金額度最大的業(yè)務(wù)就是煙葉種植收購(gòu)，與之對(duì)應(yīng)合同簽訂管理對(duì)應(yīng)著千家萬(wàn)戶，是政府計(jì)劃、公司經(jīng)營(yíng)、煙農(nóng)種植各種關(guān)系綜合協(xié)調(diào)產(chǎn)生的契約。要讓煙葉種植收購(gòu)合同真正發(fā)揮作用，除了認(rèn)真執(zhí)行煙葉種植合同簽訂程序，還有做好大量的配套工作。首先是要?jiǎng)?chuàng)造合同能夠有效落實(shí)的前提，第一步規(guī)劃的制定兼顧上級(jí)要求和當(dāng)?shù)貙?shí)際，擇優(yōu)布局、因地制宜選好種植地塊，第二要責(zé)任落實(shí)到人，充分征集煙農(nóng)種煙情況和正確評(píng)估地塊產(chǎn)量，把計(jì)劃任務(wù)較為準(zhǔn)確的分解落實(shí)到戶，做到農(nóng)戶、面積、地塊、合同、收購(gòu)量“五落實(shí)”。其次，要對(duì)雙方違約行為有所約束，增強(qiáng)合同嚴(yán)肅性，提高合同約束力。目前合同管理執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)手段偏弱，行政手段偏重，合同的約束力主要體現(xiàn)在對(duì)縣級(jí)分公司違約行為控制上，而對(duì)煙農(nóng)的違約行為管理效果較弱，這樣就導(dǎo)致合同信度下降，條款約束內(nèi)容不能夠全面執(zhí)行，比如種植數(shù)量、品種等合同內(nèi)容約束性不強(qiáng)。因此，在依法經(jīng)營(yíng)的道路上，基層法治工作依然任重道遠(yuǎn)。

　　隨著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的不斷推進(jìn)，新的生產(chǎn)組織方式和服務(wù)體系不斷產(chǎn)生，現(xiàn)有的規(guī)章制度和業(yè)務(wù)模式也將迎來(lái)更新?lián)Q代，這其中的法律問(wèn)題無(wú)先例可循，就需要基層法治人員在實(shí)踐中探索，建立完善新的法治工作體系。優(yōu)化煙葉結(jié)構(gòu)工作是未來(lái)一段時(shí)間煙草商業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的重要手段，在這一重要舉措落實(shí)的過(guò)程中，基層法治人員就要勇于探索，積極學(xué)習(xí)，為提高優(yōu)質(zhì)煙葉供給能力提供法律服務(wù)和法律保障情況，依法落實(shí)田間不適用鮮煙葉消化過(guò)程監(jiān)管，嚴(yán)格相關(guān)補(bǔ)貼兌現(xiàn)工作監(jiān)管，健全工作檔案，確保此項(xiàng)工作合規(guī)合法，保障煙農(nóng)利益。

　　另一項(xiàng)重要的工作就是現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)烤煙合作社建設(shè)中的法律問(wèn)題。合作社在建國(guó)初期曾經(jīng)為我國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，但是因?yàn)楦鞣N各樣的原因，合作社的合作思想連同人民公社的失敗在包產(chǎn)到戶后一同被遺棄。2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布，再次肯定了合作社民商主體的地位。隨著改革開(kāi)放的深入，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下大市場(chǎng)的需求，以自發(fā)聯(lián)合為特征的合作社再次興起，這也是我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中組織模式創(chuàng)新的重要一步。不同于過(guò)去行政主導(dǎo)的人民公社，現(xiàn)代合作社是建立在自主、民主、公平、誠(chéng)信的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易體制上，而調(diào)節(jié)合作社運(yùn)行的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，從合作社建立、合作社財(cái)產(chǎn)來(lái)源和性質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)租賃、合作社股權(quán)分配和盈余分配、社員權(quán)利義務(wù)、合作社管理組織機(jī)構(gòu)等問(wèn)題都需要基層法治人員作出積極探索