煙草在線專稿　　無證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象是目前卷煙市場(chǎng)監(jiān)管面臨的一個(gè)不容忽視的問題，只有深刻認(rèn)識(shí)無證經(jīng)營(yíng)存在的現(xiàn)狀、深層次的分析無證經(jīng)營(yíng)存在的原因，創(chuàng)新監(jiān)管方法，理出有效解決的新措施，才能更好地提升市場(chǎng)監(jiān)管水平。

　　一、無證經(jīng)營(yíng)存在現(xiàn)狀

　　無證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是卷煙市場(chǎng)由散亂到規(guī)范的必然過程。由于管理模式的因素，早在二級(jí)批發(fā)、一級(jí)批發(fā)、訪銷配送時(shí)期，無證經(jīng)營(yíng)大量存在過，并在市場(chǎng)占一定的主導(dǎo)作用，以武功卷煙市場(chǎng)為例，在2002年訪銷配送初期，訪銷配送戶2200戶，其中就有800個(gè)無證戶，隨著行業(yè)改革的不斷深入，訪送分離，工商分離進(jìn)程的不斷加快，專賣制度得到進(jìn)一步維護(hù)，專賣管理基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固，無證經(jīng)營(yíng)行為得到了有效遏制。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和卷煙經(jīng)營(yíng)秩序的進(jìn)一步規(guī)范，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民可支配收入顯著增長(zhǎng)，加上卷煙市場(chǎng)規(guī)范化帶來的可觀利潤(rùn)，部分經(jīng)商者經(jīng)營(yíng)卷煙的欲望愈來愈高，在卷煙零售許可與否的矛盾中出現(xiàn)了新的無證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　（一）無證經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大化。調(diào)研結(jié)果顯示，在平原縣區(qū)，無證戶數(shù)量一般都在持證戶數(shù)量的5%-10%之間，有1000個(gè)持證戶的縣區(qū)就存在50-100個(gè)無證戶，特殊情況例外，這個(gè)數(shù)字還存在明顯上升趨勢(shì)。

　　（二）無證經(jīng)營(yíng)集中化。隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，和新興工業(yè)區(qū)的形成，無證經(jīng)營(yíng)大多出縣在發(fā)展較快的新農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城駐地的商業(yè)街以及工業(yè)區(qū)，且有不可擋之勢(shì)。其中農(nóng)村無證戶占無證戶總數(shù)的70%以上，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及公路沿線接近30%。

　　（三）無證經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)多樣化。無證經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)依次表現(xiàn)為便利店、食雜店、其他（流動(dòng)攤點(diǎn)、小窗口、飯店、禮品店）類、煙酒店、娛樂服務(wù)類等。其中便利店、食雜店、其他類占65%以上，業(yè)態(tài)上的多樣化，為取締工作增加了難度。

　　（四）無證經(jīng)營(yíng)公開化。98%以上的無證經(jīng)營(yíng)行為都呈現(xiàn)公開化，并且在經(jīng)營(yíng)上普遍存在“只要賣真煙就合法”的錯(cuò)誤思維，缺乏一般的行政許可常識(shí)，在行動(dòng)上就表現(xiàn)為不配合和抗法行為

　　二、無證經(jīng)營(yíng)存在的原因

　　無證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象是卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的一個(gè)十分棘手的問題，要從根本上進(jìn)行遏制，必須深刻分析這種現(xiàn)象存在的社會(huì)原因以及專賣管理方面的自身原因，這里只從專賣管理角度進(jìn)行粗淺分析。

　　（一）認(rèn)識(shí)不到位。在思想上認(rèn)為目前卷煙市場(chǎng)較為規(guī)范，個(gè)別無證經(jīng)營(yíng)行為對(duì)市場(chǎng)管理的影響不大，對(duì)無證經(jīng)營(yíng)行為的危害性認(rèn)識(shí)不足，沒有盡到防微杜漸的監(jiān)管責(zé)任，把市場(chǎng)監(jiān)管的重心放在對(duì)持證戶的監(jiān)管上，對(duì)無證戶則是能管則管，放任自流，缺乏應(yīng)有的力度，取締工作只停留在專項(xiàng)行動(dòng)上，收不到明顯的效果。

　　（二）宣傳不到位。目前的煙草專賣、行政許可等法律、法規(guī)的宣傳存在三個(gè)問題。一是在宣傳對(duì)象上的兩極化。重鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏農(nóng)村；重有證戶，偏無證戶和消費(fèi)者。農(nóng)村消費(fèi)者和無證戶對(duì)煙草專賣和行政許可知識(shí)知曉率相對(duì)縣城居民差距較大，甚至出現(xiàn)幾乎近10%的法盲，50%以上的人不知道煙草專賣局的地址位置和主要業(yè)務(wù)。二是宣傳方式上的形式化。只限于3.15消費(fèi)者權(quán)益日、5.5普法宣傳日等重大節(jié)日，而在宣傳上的制度化、長(zhǎng)效化機(jī)制還沒有形成，還沒有做到真正意義上的宣傳下鄉(xiāng)，法律法規(guī)家戶喻曉。三是政務(wù)大廳的宣傳功能發(fā)揮不到位。法律法規(guī)、依法行政程序等該公示的沒有公示，沒有專職的法律、法規(guī)宣傳員，加上服務(wù)意識(shí)的不到位，在某種程度上影響著法律法規(guī)的宣傳和普及。

　　（三）內(nèi)部規(guī)范不到位。由于促銷增量的壓力，營(yíng)銷部門在商定總量的核定上如果出項(xiàng)偏差（不包括人為因素），就可能出現(xiàn)貨源分配與實(shí)際銷售的脫節(jié)，特別是卷煙銷量在千條以上的零售戶就可能成為無證經(jīng)營(yíng)的貨源供應(yīng)對(duì)象，所以營(yíng)銷部門的自我規(guī)范和內(nèi)部監(jiān)管的不到位，就可能導(dǎo)致貨源分配不規(guī)范，市場(chǎng)銷售出現(xiàn)漏洞，為無證經(jīng)營(yíng)提供了條件。

　　（四）證照監(jiān)管不到位。在無證經(jīng)營(yíng)取締過程中發(fā)現(xiàn)的一部分無證戶是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的持證戶，他們?cè)诶麧?rùn)的驅(qū)使下，分解一部分貨源在自己村里或者其他地方再開一個(gè)零售店，貨源上有保證，就可以堂而皇之的經(jīng)營(yíng)，此類屬于一證多戶現(xiàn)象；另一方面是一戶多證現(xiàn)象，持證戶投機(jī)鉆營(yíng)，利用內(nèi)部不規(guī)范行為，持多個(gè)證照，搶占貨源，囤積居奇，為無證戶提供貨源。

　　（五）新證辦理不夠規(guī)范。在許可證辦理過程中還存在“人情證”“關(guān)系證”，許可證資源沒有得不到有效地利用，該依法審批的沒有審批，持證門檻難進(jìn)，加上合理布局的不合理設(shè)置，使一定數(shù)量的無證經(jīng)營(yíng)行為被拒于合法經(jīng)營(yíng)之門外，不公正行為無形中助長(zhǎng)了違法行為的滋生和蔓延，導(dǎo)致許多無證經(jīng)營(yíng)行為我行我素，給市場(chǎng)監(jiān)管帶來尷尬局面，新證辦理不夠規(guī)范是無證經(jīng)營(yíng)存在的一個(gè)重要原因。

　　（六）執(zhí)法協(xié)作不到位。按照專賣法規(guī)定，專賣稽查人員對(duì)卷煙無證經(jīng)營(yíng)行為有檢查的權(quán)利，而處理只能由工商行政管理部門進(jìn)行，由于程序上的復(fù)雜性和雙方對(duì)無證經(jīng)營(yíng)行為在認(rèn)識(shí)程度和處理方式存在差異，某種程度上影響執(zhí)法協(xié)作的效率，打擊效果不是十分明顯。

　　（七）后續(xù)監(jiān)管不到位。無證經(jīng)營(yíng)取締工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)，由于監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管責(zé)任不是十分到位，導(dǎo)致無證經(jīng)營(yíng)就像割韭菜一樣，割掉一茬，又長(zhǎng)一茬，不斷出項(xiàng)反彈現(xiàn)象，所以取締活動(dòng)僅靠一兩次專項(xiàng)活動(dòng)是不能徹底解決問題的，而是要通過有效的后續(xù)監(jiān)管來保障的。

　　三、無證經(jīng)營(yíng)取締思路及對(duì)策

　　要徹底取締無證經(jīng)營(yíng)行為就必須堅(jiān)持依法取締、標(biāo)準(zhǔn)本兼治的原則，明確夯實(shí)基礎(chǔ)，宣傳教育，堵疏結(jié)合，重點(diǎn)打擊，強(qiáng)化監(jiān)管的治理思路和對(duì)策。

　　（一）加強(qiáng)法規(guī)宣傳，提升依法經(jīng)營(yíng)的自覺性。無證經(jīng)營(yíng)行為實(shí)質(zhì)是公民法律意識(shí)淡漠的一種具體體現(xiàn)，加強(qiáng)煙草專賣法規(guī)的宣傳對(duì)卷煙市場(chǎng)監(jiān)管尤為重要。首先要樹立長(zhǎng)期宣傳的思想。公民法律意識(shí)的提高不是一朝一夕就能做到的，需要長(zhǎng)期細(xì)致地工作。因此作為專賣部門應(yīng)當(dāng)制定周密詳細(xì)的宣傳計(jì)劃，設(shè)立法規(guī)宣傳員，把法規(guī)宣傳當(dāng)做一項(xiàng)長(zhǎng)期工作任務(wù)來抓。其次要采取科學(xué)有效的宣傳方法。除在重大節(jié)日進(jìn)行宣傳外，要充分利用“客戶之家”、《煙草動(dòng)態(tài)》、政府網(wǎng)站等載體進(jìn)行宣傳；要充分發(fā)揮政務(wù)大廳宣傳作用，做到公示到位，告知到位；要充分發(fā)揮縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村文化廣場(chǎng)的作用，申請(qǐng)開辟專欄，進(jìn)行全方位宣傳，不斷提升公民的依法經(jīng)營(yíng)意識(shí)，讓無證經(jīng)營(yíng)消滅在萌芽狀態(tài)。

　　（二）強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)管，斬?cái)酂o證戶貨源。無證戶貨源問題歸根結(jié)底就是真品卷煙的依法管理問題。一要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管。內(nèi)管股要對(duì)月銷量在千條以上大戶進(jìn)行有效監(jiān)管，對(duì)竄碼煙問題要進(jìn)行深入調(diào)查，切實(shí)加強(qiáng)卷煙落戶銷售管理。同時(shí)要有效監(jiān)管營(yíng)銷部門貨源分配中的不規(guī)范行為，不斷提升商定總量的合理性和科學(xué)性，杜絕真品卷煙因不規(guī)范投放而流入到無證戶手中。二要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。稽查隊(duì)一旦查獲無證戶的真品卷煙，要進(jìn)行詳細(xì)登記，確定貨源來向，然后對(duì)銷售給無證戶卷煙的持證戶進(jìn)行商定總量審核的同時(shí)，限令其對(duì)該無證戶進(jìn)行原價(jià)收購，并提出警告批評(píng)，禁止供貨行為，使無證經(jīng)營(yíng)無貨源可賣。三是要對(duì)無證經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行適時(shí)曝光。利用“客戶之家”會(huì)議，對(duì)該片區(qū)卷煙無證戶地址、姓名進(jìn)行公布，要求“客戶之家”團(tuán)結(jié)起來，群起而攻之，禁止供貨，使無證經(jīng)營(yíng)無生存扎根的環(huán)境。

　　（三）加強(qiáng)證照管理，依法行政許可。加強(qiáng)證照管理是取締無證經(jīng)營(yíng)的有效手段。一是要加強(qiáng)證照的定期監(jiān)管工作。特別是對(duì)一證對(duì)戶行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要立即進(jìn)行停業(yè)整頓或者注銷處理，確保證照規(guī)范、合法使用。二是要依法辦證，增加辦證過程的透明度。要把批復(fù)“關(guān)系證”“人情證”視作一種瀆職行為和腐敗行為，要把這種行為作為專賣人員升遷的污點(diǎn)來對(duì)待。三是要加強(qiáng)對(duì)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道拆遷戶的管理。停業(yè)的要辦理停業(yè)申請(qǐng)，地址變動(dòng)的要重新進(jìn)行申請(qǐng)，要掌握好拆遷戶的動(dòng)態(tài)，實(shí)行有效監(jiān)管。四要加大對(duì)農(nóng)村戶的辦證比例。根據(jù)新農(nóng)村發(fā)展的需要，重新考慮合理布局，在消滅網(wǎng)絡(luò)空白村的基礎(chǔ)上，不斷滿足日益增長(zhǎng)的農(nóng)村市場(chǎng)需要。

　　（四）加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作，重拳打擊無證經(jīng)營(yíng)行為。加大無證經(jīng)營(yíng)的取締力度要體現(xiàn)在與工商、公安的執(zhí)法協(xié)作中，對(duì)于無證經(jīng)營(yíng)典型的“釘子戶”，要進(jìn)行嚴(yán)查重處，對(duì)于暴力抗法行為要依法追究刑事責(zé)任；要加大與執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法頻次，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，建立信息共享機(jī)制，做到打擊及時(shí)、處理到位，絕不姑息，有效形成打擊治理的高壓態(tài)勢(shì)，起到打擊一個(gè)影響一片的震懾作用。

　　（五）加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，防止出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。后續(xù)監(jiān)管是無證經(jīng)營(yíng)取締工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要層層落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。各專管員是片區(qū)無證經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的第一責(zé)任人，對(duì)重點(diǎn)路段、重點(diǎn)區(qū)域要增設(shè)專人監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管力量；稽查隊(duì)要組織開展明查暗訪工作，把無證經(jīng)營(yíng)取締工作納入專管員的日常考評(píng)之中，不斷提升監(jiān)管的質(zhì)量。二是要建立“三員”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。“三員”在日常工作中，對(duì)各自掌握的信息要及時(shí)進(jìn)行反饋，互通有無，做到反饋有內(nèi)容，處理有結(jié)果，形成專銷結(jié)合的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。三是要定期進(jìn)行摸底排查工作。堅(jiān)持每年進(jìn)行一次證照年檢工作，每季度進(jìn)行一次無證戶摸底工作，并召開一次工商聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)監(jiān)管和取締情況，做到依法取締工作年年抓、月月抓。

　　總之，治理無證經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。無證經(jīng)營(yíng)存在現(xiàn)狀和形成原因的多樣性，決定了其治理的復(fù)雜性和難度。作為煙草專賣行政管理部門，只有不斷創(chuàng)新監(jiān)管措施，加大綜合治理力度，強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)作，才能從根本上遏制無證經(jīng)營(yíng)行為，建立一個(gè)規(guī)范有序的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序。