煙草在線專稿　　現行經濟條件下，如何高效分配使用許可證是關系到行業持久健康發展的重要因素，因此作為專賣管理部門，探索與研究當下證件管理工作存在的問題和對策是擺在大家面前的重要課題。如何發現和解決實際工作中存在的問題，對行業長久發展，將產生深遠影響。

　　一、當前卷煙零售市場現狀

　　隨著煙草專賣職能的進一步加強和深化，以及行業的營銷網絡的構建與運行，當前卷煙市場的占有率、凈化率不斷提升，卷煙經營秩序保持穩定。總體情況是好的，但是，非法經營行為仍有存在；無證經營煙草制品、許可證件轉讓等情況時有出現。過去的卷煙零售戶曾集中在汽車站、火車站、綜合性市場以及集鎮所在地及其主要道口等卷煙零售戶太密，一家緊挨一家，可謂“店挨店”。特別是汽車站不到百米長的候車室就有數家卷煙零售戶，車站大門兩側也有多家卷煙零售戶。相反一些街道背側、比較偏遠的鄉村村組的卷煙零售戶則又太少，卷煙零售點分布顯得很不合理。特別是網建初期，只重數量不重質量，只考慮到對卷煙零售戶的連接，以此來復蓋市場，不問其規模大小和間隔遠近，一律予以辦證，二0一三年轄區零售戶數達13000戶。這種“扛搶都是兵”的做法對控制與穩定當時的卷煙市場起到一定的作用。但由此亦直接導致了卷煙零售點過多、過濫、過散。近幾年來，采取了切實可行措施，制定了煙草制品零售點合理布局的管理規定，調整下達了階段性煙草專賣零售許可證的控制指標。目前，煙草制品零售點的布局逐步相對合理。

　　由于零售點合理布局規定、零售戶數總量控制、卷煙入網銷售、零售價格到位、再就業者的增加、城鎮建設與開發、政府號召全民創業等主客觀因素導致了無證經營時有存在。目前，每天都有數人申請煙草專賣零售行政許可。

　　無證經營煙草制品零售業務的管理，根據《中華人民共和國煙草專賣法》第35條、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第61條等規定：無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的由工商行政主管部門依法查處。實際工作中，工商部門對無證經營卷煙零售業務的監督管理職能難以到位，是導致無煙草零售證經營卷煙時有出現且呈發展之勢因素之一，加之，因總量控制、合理布局等剛性規定，使相當一部分申請人得不到行政許可，這給無證經營的管理、煙草專賣行政許可工作及其證件的管理帶來一系列的困難。

　　二、當下證件管理工作中常見問題

　　（一）許可證數量與供求關系之間的矛盾

　　一個地區，過多或者過少的發放許可證，都會對經營產生一定的影響。過于嚴格的合理布局管理辦法會限制住辦證的數量，過于寬松的辦法會導致零售戶數量增多惡性競爭加劇。

　　目前，個別地區由于證件數量與供求關系不平衡導致出現了一系列問題，如：零售戶之間的價格戰，雖然我們已經公布了零售指導價格，但是商店競爭會使店家將部分卷煙的價格壓低，有的甚至低于成本價出售。另有地區由于合理布局設置過于苛刻，導致個別零售戶長期大戶控制周圍無證戶，無證戶的增多給管理帶來了難度。長此下去將嚴重擾亂市場經營秩序，破壞健康穩定的市場環境。

　　（二）法律意識淡薄導致違法違規行為頻發

　　煙草作為專賣品是受國家法律約束的產品，個別零售戶法律意識淡薄，出售轉讓許可證行為時有發生。購買者以“給老板看店”名義使用許可證，既不重新申領又不變更，給專賣管理帶來難度。

　　這些零售戶是假、私、非卷煙的重災區，只有受到法律處罰的時候才能意識到自己違法了，對平時的宣傳視而不見。另外，有些零售戶對許可證重視程度不夠，經常出現證副本丟失等情況，認為反正辦證也不花錢，所以隨處擱置，時間一長就丟失了。

　　（三）低效證嚴重影響整體工作效率

　　當下某些地區存在著個別商店一個月只訂4條煙的情況，而且這四條煙不是賣了，而是店主自己抽了。這種低效證件浪費著資源的同時也嚴重影響著整體的工作效率。

　　首先從專賣管理角度，每月四條煙也要檢查一次，也要有相關檢查痕跡化底稿，其次從送貨角度，四條煙也要跑一趟，從客戶經理角度，每月照樣拜訪無誤，而且沒有任何效果。

　　從法律角度，沒有任何依據可以強制其退出，從制度角度，沒有辦法可以去停止供貨，因為符合按照零售戶真實情況組織供貨，這個問題是個令人頭疼的問題。

　　（四）連鎖經營帶來的一戶多證甚至串貨行為

　　連鎖經營往往會出現店主將不同商店的卷煙拿到同一商店去出售，而另一個商店的卷煙基本就是空殼擺設。由此造成的一戶多證行為，給專賣管理帶來了一定難度。

　　從表面來看是一種卷煙串貨行為，其本質根源是來自一戶多證問題，是因為零售戶擁有多個煙草證，才導致出現卷煙串貨行為。如果光是治理串貨問題，而不從證件管理角度入手，就很難根治這個問題。

　　三、加強證件管理工作的措施與對策

　　（一）加強專賣人員法律知識學習。作為證件管理工作的執行者，專賣人員法律知識的多少直接影響到實際工作。加強日常法律知識培訓學習尤為重要。首先建立學法制度，增強法律意識，提高法律素質。要進一步健全學法制度，重視執法人員依法行政知識的學習和培訓。其次建立依法行政情況考核制度。把依法行政情況作為考核執法人員的重要內容，成為獎懲、人事任免的重要依據。第三要從實效出發，通過組織法律知識考試，培養選拔出一批業務骨干，形成感學比拼氛圍，發揮帶頭作用。

　　（二）加強法律法規宣傳教育。零售戶作為許可證的使用者，要堅持向其講解法律法規知識，定期組織法律法規知識講座，使其知法、懂法、守法。很多零售法律概念模糊，法律意識不強，只有受到處罰時才意識到自己違法。為此我們要不斷加強法律法規宣傳，通過宣傳努力營造一個良好的法律氛圍。

　　法律宣傳的形式盡量要搞得生動形象一些，以往我們的宣傳只是做個展板，發發宣傳單。根據筆者親歷，好多宣傳資料是發出去了，但是能夠認真閱讀的人很少，大部分都是隨手丟棄了。不僅浪費了我有限的資源，還污染了街區環境。適當的搞搞真假煙鑒別嘗試講解，在法律宣傳過程是深受廣大消費者、零售戶歡迎的。我們宣傳的地點也可以選一些規模較大商店的門前，通過零售戶的參與，也讓其了解和掌握更多的煙草專賣法律法規知識。

　　（三）強化證件管理工作檢查和監督。依法依規，嚴格檢查零售戶證件使用情況，建立健全零售戶檔案，重點打擊倒賣許可證、私自變更、一戶多證等行為，規范許可證使用。在強化基層中隊重點檢查的同時，各級局要加強對行政許可人員（主要是證件管理人員）的監督檢查，只靠工作人員內在的道德自律是不夠的，必須依賴于嚴格的責任體制和監督機制。要建立和完善行政許可的監督制度，明確工作責任制和檢查考核機制，健全層級監督復查制度，完善層級審核程序。為確保煙草專賣法律法規的貫徹落實，要加強對下級局的監督檢查，對發現的問題，應下達通報，促其整改。對違法或者不當行使職權的，要嚴格追究責任。強化對行政許可相對人的監督檢查。在實際工作中，要注意兩點：第一，必須克服要么不對被許可人進行監督檢查，要么濫用監督檢查權，給被許可人的生產經營活動造成極大的干擾和影響兩種傾向；第二，應當將監督檢查情況和處理結果歸檔。

　　（四）結合實際及時修正合理布局管理辦法。目前，很多地區使用的合理布局管理辦法，是七、八年前制定的，跟現在變化的市場環境已經脫節，已經制約了煙草市場的長遠發展。為此，要結合實際制定出一套切實可行的合理布局管理辦法，使其與經濟發展步伐相吻合，維持一個和諧、良好的供求關系。

　　合理布局管理辦法的制定完善，要與當地卷煙市場實際需求相適應。既能滿足消費者實際需求，又不至于過多泛濫導致惡性競爭出現。這樣的布局辦法才是合理的，適當調整使其能夠適應市場長期發展需要，滿足廣大消費者實際需求。另外，在行政許可受理前，一定要適當考慮零售戶經營能力，沒有實際經營能力的一定禁止準入，否則一旦準入，零售戶沒有銷售能力，出現諸如一個月進四條情況的低效證，將會給管理帶來不便。