煙草在線專稿　　現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)條件下，如何高效分配使用許可證是關(guān)系到行業(yè)持久健康發(fā)展的重要因素，因此作為專賣管理部門，探索與研究當(dāng)下證件管理工作存在的問題和對(duì)策是擺在大家面前的重要課題。如何發(fā)現(xiàn)和解決實(shí)際工作中存在的問題，對(duì)行業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　一、當(dāng)前卷煙零售市場(chǎng)現(xiàn)狀

　　隨著煙草專賣職能的進(jìn)一步加強(qiáng)和深化，以及行業(yè)的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與運(yùn)行，當(dāng)前卷煙市場(chǎng)的占有率、凈化率不斷提升，卷煙經(jīng)營(yíng)秩序保持穩(wěn)定。總體情況是好的，但是，非法經(jīng)營(yíng)行為仍有存在；無證經(jīng)營(yíng)煙草制品、許可證件轉(zhuǎn)讓等情況時(shí)有出現(xiàn)。過去的卷煙零售戶曾集中在汽車站、火車站、綜合性市場(chǎng)以及集鎮(zhèn)所在地及其主要道口等卷煙零售戶太密，一家緊挨一家，可謂“店挨店”。特別是汽車站不到百米長(zhǎng)的候車室就有數(shù)家卷煙零售戶，車站大門兩側(cè)也有多家卷煙零售戶。相反一些街道背側(cè)、比較偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村村組的卷煙零售戶則又太少，卷煙零售點(diǎn)分布顯得很不合理。特別是網(wǎng)建初期，只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量，只考慮到對(duì)卷煙零售戶的連接，以此來復(fù)蓋市場(chǎng)，不問其規(guī)模大小和間隔遠(yuǎn)近，一律予以辦證，二0一三年轄區(qū)零售戶數(shù)達(dá)13000戶。這種“扛搶都是兵”的做法對(duì)控制與穩(wěn)定當(dāng)時(shí)的卷煙市場(chǎng)起到一定的作用。但由此亦直接導(dǎo)致了卷煙零售點(diǎn)過多、過濫、過散。近幾年來，采取了切實(shí)可行措施，制定了煙草制品零售點(diǎn)合理布局的管理規(guī)定，調(diào)整下達(dá)了階段性煙草專賣零售許可證的控制指標(biāo)。目前，煙草制品零售點(diǎn)的布局逐步相對(duì)合理。

　　由于零售點(diǎn)合理布局規(guī)定、零售戶數(shù)總量控制、卷煙入網(wǎng)銷售、零售價(jià)格到位、再就業(yè)者的增加、城鎮(zhèn)建設(shè)與開發(fā)、政府號(hào)召全民創(chuàng)業(yè)等主客觀因素導(dǎo)致了無證經(jīng)營(yíng)時(shí)有存在。目前，每天都有數(shù)人申請(qǐng)煙草專賣零售行政許可。

　　無證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》第35條、《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》第61條等規(guī)定：無煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的由工商行政主管部門依法查處。實(shí)際工作中，工商部門對(duì)無證經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理職能難以到位，是導(dǎo)致無煙草零售證經(jīng)營(yíng)卷煙時(shí)有出現(xiàn)且呈發(fā)展之勢(shì)因素之一，加之，因總量控制、合理布局等剛性規(guī)定，使相當(dāng)一部分申請(qǐng)人得不到行政許可，這給無證經(jīng)營(yíng)的管理、煙草專賣行政許可工作及其證件的管理帶來一系列的困難。

　　二、當(dāng)下證件管理工作中常見問題

　　（一）許可證數(shù)量與供求關(guān)系之間的矛盾

　　一個(gè)地區(qū)，過多或者過少的發(fā)放許可證，都會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一定的影響。過于嚴(yán)格的合理布局管理辦法會(huì)限制住辦證的數(shù)量，過于寬松的辦法會(huì)導(dǎo)致零售戶數(shù)量增多惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇。

　　目前，個(gè)別地區(qū)由于證件數(shù)量與供求關(guān)系不平衡導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列問題，如：零售戶之間的價(jià)格戰(zhàn)，雖然我們已經(jīng)公布了零售指導(dǎo)價(jià)格，但是商店競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使店家將部分卷煙的價(jià)格壓低，有的甚至低于成本價(jià)出售。另有地區(qū)由于合理布局設(shè)置過于苛刻，導(dǎo)致個(gè)別零售戶長(zhǎng)期大戶控制周圍無證戶，無證戶的增多給管理帶來了難度。長(zhǎng)此下去將嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，破壞健康穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境。

　　（二）法律意識(shí)淡薄導(dǎo)致違法違規(guī)行為頻發(fā)

　　煙草作為專賣品是受國(guó)家法律約束的產(chǎn)品，個(gè)別零售戶法律意識(shí)淡薄，出售轉(zhuǎn)讓許可證行為時(shí)有發(fā)生。購(gòu)買者以“給老板看店”名義使用許可證，既不重新申領(lǐng)又不變更，給專賣管理帶來難度。

　　這些零售戶是假、私、非卷煙的重災(zāi)區(qū)，只有受到法律處罰的時(shí)候才能意識(shí)到自己違法了，對(duì)平時(shí)的宣傳視而不見。另外，有些零售戶對(duì)許可證重視程度不夠，經(jīng)常出現(xiàn)證副本丟失等情況，認(rèn)為反正辦證也不花錢，所以隨處擱置，時(shí)間一長(zhǎng)就丟失了。

　　（三）低效證嚴(yán)重影響整體工作效率

　　當(dāng)下某些地區(qū)存在著個(gè)別商店一個(gè)月只訂4條煙的情況，而且這四條煙不是賣了，而是店主自己抽了。這種低效證件浪費(fèi)著資源的同時(shí)也嚴(yán)重影響著整體的工作效率。

　　首先從專賣管理角度，每月四條煙也要檢查一次，也要有相關(guān)檢查痕跡化底稿，其次從送貨角度，四條煙也要跑一趟，從客戶經(jīng)理角度，每月照樣拜訪無誤，而且沒有任何效果。

　　從法律角度，沒有任何依據(jù)可以強(qiáng)制其退出，從制度角度，沒有辦法可以去停止供貨，因?yàn)榉习凑樟闶蹜粽鎸?shí)情況組織供貨，這個(gè)問題是個(gè)令人頭疼的問題。

　　（四）連鎖經(jīng)營(yíng)帶來的一戶多證甚至串貨行為

　　連鎖經(jīng)營(yíng)往往會(huì)出現(xiàn)店主將不同商店的卷煙拿到同一商店去出售，而另一個(gè)商店的卷煙基本就是空殼擺設(shè)。由此造成的一戶多證行為，給專賣管理帶來了一定難度。

　　從表面來看是一種卷煙串貨行為，其本質(zhì)根源是來自一戶多證問題，是因?yàn)榱闶蹜魮碛卸鄠€(gè)煙草證，才導(dǎo)致出現(xiàn)卷煙串貨行為。如果光是治理串貨問題，而不從證件管理角度入手，就很難根治這個(gè)問題。

　　三、加強(qiáng)證件管理工作的措施與對(duì)策

　　（一）加強(qiáng)專賣人員法律知識(shí)學(xué)習(xí)。作為證件管理工作的執(zhí)行者，專賣人員法律知識(shí)的多少直接影響到實(shí)際工作。加強(qiáng)日常法律知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)尤為重要。首先建立學(xué)法制度，增強(qiáng)法律意識(shí)，提高法律素質(zhì)。要進(jìn)一步健全學(xué)法制度，重視執(zhí)法人員依法行政知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。其次建立依法行政情況考核制度。把依法行政情況作為考核執(zhí)法人員的重要內(nèi)容，成為獎(jiǎng)懲、人事任免的重要依據(jù)。第三要從實(shí)效出發(fā)，通過組織法律知識(shí)考試，培養(yǎng)選拔出一批業(yè)務(wù)骨干，形成感學(xué)比拼氛圍，發(fā)揮帶頭作用。

　　（二）加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳教育。零售戶作為許可證的使用者，要堅(jiān)持向其講解法律法規(guī)知識(shí)，定期組織法律法規(guī)知識(shí)講座，使其知法、懂法、守法。很多零售法律概念模糊，法律意識(shí)不強(qiáng)，只有受到處罰時(shí)才意識(shí)到自己違法。為此我們要不斷加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，通過宣傳努力營(yíng)造一個(gè)良好的法律氛圍。

　　法律宣傳的形式盡量要搞得生動(dòng)形象一些，以往我們的宣傳只是做個(gè)展板，發(fā)發(fā)宣傳單。根據(jù)筆者親歷，好多宣傳資料是發(fā)出去了，但是能夠認(rèn)真閱讀的人很少，大部分都是隨手丟棄了。不僅浪費(fèi)了我有限的資源，還污染了街區(qū)環(huán)境。適當(dāng)?shù)母愀阏婕贌熻b別嘗試講解，在法律宣傳過程是深受廣大消費(fèi)者、零售戶歡迎的。我們宣傳的地點(diǎn)也可以選一些規(guī)模較大商店的門前，通過零售戶的參與，也讓其了解和掌握更多的煙草專賣法律法規(guī)知識(shí)。

　　（三）強(qiáng)化證件管理工作檢查和監(jiān)督。依法依規(guī)，嚴(yán)格檢查零售戶證件使用情況，建立健全零售戶檔案，重點(diǎn)打擊倒賣許可證、私自變更、一戶多證等行為，規(guī)范許可證使用。在強(qiáng)化基層中隊(duì)重點(diǎn)檢查的同時(shí)，各級(jí)局要加強(qiáng)對(duì)行政許可人員（主要是證件管理人員）的監(jiān)督檢查，只靠工作人員內(nèi)在的道德自律是不夠的，必須依賴于嚴(yán)格的責(zé)任體制和監(jiān)督機(jī)制。要建立和完善行政許可的監(jiān)督制度，明確工作責(zé)任制和檢查考核機(jī)制，健全層級(jí)監(jiān)督復(fù)查制度，完善層級(jí)審核程序。為確保煙草專賣法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)局的監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)下達(dá)通報(bào)，促其整改。對(duì)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)的，要嚴(yán)格追究責(zé)任。強(qiáng)化對(duì)行政許可相對(duì)人的監(jiān)督檢查。在實(shí)際工作中，要注意兩點(diǎn)：第一，必須克服要么不對(duì)被許可人進(jìn)行監(jiān)督檢查，要么濫用監(jiān)督檢查權(quán)，給被許可人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成極大的干擾和影響兩種傾向；第二，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果歸檔。

　　（四）結(jié)合實(shí)際及時(shí)修正合理布局管理辦法。目前，很多地區(qū)使用的合理布局管理辦法，是七、八年前制定的，跟現(xiàn)在變化的市場(chǎng)環(huán)境已經(jīng)脫節(jié)，已經(jīng)制約了煙草市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為此，要結(jié)合實(shí)際制定出一套切實(shí)可行的合理布局管理辦法，使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐相吻合，維持一個(gè)和諧、良好的供求關(guān)系。

　　合理布局管理辦法的制定完善，要與當(dāng)?shù)鼐頍熓袌?chǎng)實(shí)際需求相適應(yīng)。既能滿足消費(fèi)者實(shí)際需求，又不至于過多泛濫導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)。這樣的布局辦法才是合理的，適當(dāng)調(diào)整使其能夠適應(yīng)市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展需要，滿足廣大消費(fèi)者實(shí)際需求。另外，在行政許可受理前，一定要適當(dāng)考慮零售戶經(jīng)營(yíng)能力，沒有實(shí)際經(jīng)營(yíng)能力的一定禁止準(zhǔn)入，否則一旦準(zhǔn)入，零售戶沒有銷售能力，出現(xiàn)諸如一個(gè)月進(jìn)四條情況的低效證，將會(huì)給管理帶來不便。