煙草在線專稿　　引：每逢春節來臨，筆者所在的L縣的卷煙經營無證戶就會如雨后春筍般的出現，甚至還有人利用監管漏洞公開擺賣非法“三煙”，此種現象的存在是歷史和現實的雙重原因造成的，只有立足實際，因地制宜，對癥下藥，才能從根本上杜絕此種現象的發生。

　　無證戶指的是沒有依法申領或及時依法申領煙草專賣零售許可證而從事或長期從事卷煙零售經營的商戶，非法“三煙”則是指假煙、走私煙和非法渠道經營的卷煙。

　　作為法律明令禁止的無證戶公開擺賣非法“三煙”，不僅僅是一種單純的個體違法違規行為，更折射出相關部門管理與服務的短板，不得不令人三思。

　　一思，為什么會有無證戶的存在。

　　縱觀無證戶的類型可將其分為新增戶型、反彈戶型、釘子戶型、新轉戶型、未被發現型。如此多類型的無證戶的存在，究其原因主要有以下幾點：

　　（一）利益層面。隨著國家局對于行業內部的日漸規范，卷煙零售戶進貨渠道得到有效規范，特別是“明碼標價”等措施后，卷煙零售利潤日漸提高，卷煙零售有利可圖，加上有上線的存在能夠確保貨源的來源，于是各類人員紛紛便采取各種手段經營卷煙，一來招徠客源，二來獲取額外收入，三來總體盈利。

　　（二）制度層面。按照《煙草專賣許可證管理辦法》規定，凡是申請辦理煙草專賣零售許可證的申請人必須符合當地煙草主管部門制定的合理化布局規定，再者，專賣法律并未賦予專賣執法人員相應的單獨查處權力，造成無證戶新增和反彈。

　　（三）社會層面。一是卷煙零售對于社會人來說進入“門檻”較低，很多下崗職工、留守老人、無業年輕人、殘疾人士均可較為容易進入行業參與卷煙銷售。二是部分人員謀生手段有限，把經營卷煙零售作為其另一種謀生手段，大量涌入參與經營，而卷煙零售恰恰起到了可以帶動其他商品進行銷售的目的，因此，無證經營行為大量且頻繁存在，且治理難度很大。

　　二思，公開擺賣“三煙”背后的深層原因是什么

　　從深層來講，無證戶公開擺賣“三煙”既有自身對煙草專賣法律的無知和逐利思想的驅使等主觀原因，也有煙草相關部門管理和服務缺位等客觀原因，探究其長期存在的原因大致有以下幾點：

　　1、思想認識不到位

　　一是零售戶自身思想認識不到位，由于煙草法律法規知識的欠缺和煙草經營利潤的驅使，零售戶在缺乏卷煙真偽辨別能力的情況下，寧愿冒著違法和遭受經營損失的風險從上線那里購買卷煙。二是專賣管理人員認識不到位，部分市管員對工作職能的理解有偏差，對無證經營行為的危害性認識不足，把市場監管的重心放在對持證零售戶的監管上，對無證戶則是能管則管，放任自流，缺乏應有的力度，沒有防微杜漸，致使無證戶取締工作只停留在專項行動上，收不到明顯的效果。

　　2、法律宣傳不到位。

　　目前的煙草專賣、行政許可等法律法規的宣傳存在兩個較為突出的問題。一是在宣傳對象上的兩極化。重城鎮、偏農村；重有證戶，偏無證戶和消費者。農村消費者和無證戶對煙草專賣和行政許可知識知曉率相對縣城居民差距較大。二是宣傳方式上的形式化。只限于3.15消費者權益日、普法宣傳日等重大節日，而宣傳的制度化、長效化機制還沒有形成，還沒有做到真正意義上的送法下鄉和規家喻戶曉。　

　　3、執法依據不到位。

　　無證經營行為的執法主體是工商部門，但在實際工作中，工商部門管理的門類多、市場大、戰線長，又由于有煙草專賣行政部門的存在，工商部門也有一定的依賴性，對無證經營卷煙行為管理無力顧及。而煙草專賣行政部因缺乏單獨查處無證戶的法律依據，不能單獨行使對無證經營卷煙違法行為的查處，對這類無證戶通常以教育為主，但因面廣量大，加上監管機制和監管責任不是十分到位，導致無證經營不斷出現反彈現象。　　

　　4、專銷互動不到位。

　　雖然從2012年起L縣建立了專銷互動機制，把客戶經理和專賣戶管員捆綁在一起，要求信息共享、同步考核，共同獎懲。但是在現實操作過程中，由于銷售任務壓力大，客戶經理為完成銷售任務和基礎工作的考核，對于在日常拜訪過程中發現的銷量較少的無證戶和為無證戶提供卷煙貨源的持證大戶的違規行為，沒有及時反饋給專賣部門，導致專銷結合不夠緊密，致使市場銷售出現漏洞，為無證經營提供了條件。

　　三思，面對此種現象煙草部門該怎么辦

　　無證戶的存在是一個歷史因素和現實因素共同作用的結果，因此，要立足實際，因地制宜，因體裁衣，分地區、分類別、分實情采取不同的管理手段，建立不同的管理模式。這是無證戶管理的基礎，也是無證戶管理的出發點。

　　（一）實施多元宣傳，促使依法經營。無證經營行為實質是公民法律意識淡漠的一種具體體現，因此加強煙草專賣法規的宣傳對卷煙市場監管尤為重要。首先要樹立長期宣傳的思想。專賣部門應當制定周密詳細的宣傳計劃，充分利用法規宣傳員的功能，把法規宣傳當做一項長期工作任務來抓。其次要采取科學有效的宣傳方法。除在重大節日進行宣傳外，要充分利用訂貨平臺、《金葉風》、政府網站等載體進行宣傳；再次，通過“三員”（客戶經理、送貨員、稽查員）溝通以及持證戶等向社會廣泛宣傳煙草專賣法律法規，公告證件辦理程序、條件，增強公眾法律意識，提高無證戶辦證意識；最后，要充分發揮鄉鎮以及農村文化廣場的作用，申請開辟專欄，進行全方位宣傳，以豐富、多樣化的宣傳手段向社會宣傳無證經營煙草制品的危害和非法性，爭得社會各方理解，讓無證經營消滅在萌芽狀態。

　　（二）創新專賣管理，優化辦證服務。首先，對所有卷煙經營零售戶進行調查摸底，以調查摸底的情況為依據，建立無證戶經營檔案，掌握無證戶的真實情況，了解無證戶的周邊環境、存在時間、經營規模，做到“胸中有丘壑”。其次，要在政策范圍內重新合理規劃零售點。對于新開道路、社區、新農村建設要預留指標，不能以單純的商戶率進行限制。其次，對能積極接受教育，誠信規范經營，不便于責令停止經營卷煙的無證戶督促其主動申請辦理許可證，將其納入持證戶網絡；對于屢教不改，影響較惡劣的無證戶則應加強同工商、公安部門的聯系，對其無證經營經常進行查處，讓其受到嚴懲，形成震懾力。再次，對農村，特別是邊遠山區的經濟困難特別是弱勢群體無證經營戶，應酌情開通綠色通道，主動為其辦證，并實行政策及貨源的傾斜，使其能持證經營，彰顯煙草的社會責任。　

　　（三）加強專銷結合，完善互動機制。

　　專銷互動機制的建立一個長期的過程，需要市管員和客戶經理雙方齊努力。一是要首先應該定期召開專銷聯席例會，就專賣管理、營銷服務中的熱點難點問題進行互動交流研討，達到統一思想，形成共識。二是要加強信息溝通。專賣人員在日常的市場檢查中、特別在對大戶的打擊中發現問題，要及時反饋給客戶經理，以便在貨源上加以控制，使無證戶得不到貨源；客戶經理在日常拜訪工作中，對經營戶的違規行為和在市場上發現的問題及時通報給專賣部門，以便專賣部門及時采取措施，提高專賣檢查的準確性和工作效力。三是完善專銷捆綁考核。立足現有專賣考核管理辦法中的“三三四”制的月度考核方式，把卷煙銷量、市場凈化率和市場占有率作為年度專銷結合工作業績的主要考核依據對專銷人員年度工作進行考核，將考核結果和年度績效工資掛鉤，對績效工資進行二次分配，形成工作有壓力也有激勵的考核機制。

　　治理無證經營是一項長期任務，需要耐性、悟性和人性。只有多舉并措，才能從根本上遏制無證經營行為，建立一個規范有序的市場經營秩序