煙草在線專稿　　十八大的召開深入推進了全國法制建設的進程，作為執(zhí)法部門，合法、規(guī)范執(zhí)法就顯得更為重要。行政自由裁量作為當前煙草專賣行政處罰的一項權力，已成為各級煙草專賣行政主管部門的熱點研究方向，這不僅關系到依法行政的實現(xiàn)，也關系到如何達到“規(guī)范與高效”的真正平衡。煙草專賣行政自由裁量權，是指煙草專賣行政主管部門在查處違法行為時，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結合違法行為的性質、事實、情節(jié)、社會危害性等因素，在職權范圍內選擇是否處罰以及處罰的種類、幅度的權限。但是，由于其本身的特性也導致了行政處罰自由裁量權被濫用的情形屢屢發(fā)生，進而對社會以及行政相對人都造成了比較大的危害。因此，在煙草專賣行政處罰中要采取細劃自由裁量標準、加強各項制度建設和監(jiān)督檢查等措施來規(guī)范運用自由裁量權，確保自由裁量權能夠得到合法、合理和公正的行使，從而真正的維護相對人的合法權益，增加煙草專賣執(zhí)法的公信度，進一步樹立煙草良好形象，構建“和諧”煙草。

　　一、當前煙草專賣行政處罰自由裁量權運用中存在的問題

　　雖然行政自由裁量權在提高行政效率方面發(fā)揮了很大的作用，但是目前，煙草專賣行政處罰自由裁量運行存在一些不足，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　（一）缺少自由裁量的標準

　　現(xiàn)行煙草專賣行政執(zhí)法體系中針對某種違法行為規(guī)定了一個處罰的幅度和范圍，各級煙草專賣行政主管部門可以在此種范圍和幅度之內行使行政管理權。但是這個幅度和范圍由于缺乏具體的事實判斷標準，很容易導致權力的亂用。比如，《煙草專賣法實施條例》第六十二條規(guī)定：“違反本條例第二十七條、第四十條第一款規(guī)定銷售非法生產的煙草專賣品的，由煙草專賣行政主管部門責令停止銷售，沒收違法所得，處以非法銷售總額20%以上50%以下的罰款，并將非法銷售的煙草專賣品公開銷毀。這一情形的處罰（罰款部分）幅度法律規(guī)定了“20%以上50%以下”的自由裁量范圍，只要行政行為不超出這個范圍，不畸輕畸重導致行政不當或嚴重不當之外，都是合法的行政行為。這種寬泛的裁量自由卻沒有規(guī)定一個具體的判斷標準，何時可以最低限罰款，何時頂格罰款，這里就有滋生職權濫用的空間和可能。

　　（二）缺少具體規(guī)定和措施

　　現(xiàn)在行政自由裁量權被濫用的一個主要的原因就是法律、法規(guī)對行政自由裁量權的約束較少。如，《煙草專賣法》第五十五條第二款第八項：其他非法運輸行為，情節(jié)嚴重的，沒收違法運輸?shù)臒煵輰Ｙu品和違法所得。“其它運輸行為”這樣的一個規(guī)定比較寬泛，沒有形成一個具體的標準。由于缺乏違反這一規(guī)定的具體處罰措施、處罰標準，因此可執(zhí)行性明顯不足，在司法實踐中這樣的規(guī)定是可以忽略不計的。

　　（三）過分強調行政效率

　　行政管理要講究效率，這是行政自由裁量權合理存在的主要因素之一。而大量規(guī)定行政自由裁量權增強了行政行為的自主性，能夠有效地提高行政效率；但是在客觀上也可能造成片面強調效率而濫用行政自由裁量權，甚至以講究效率為借口而濫用行政自由裁量權，從而導致行政自由裁量權與行政效率之間的矛盾。

　　二、煙草專賣行政處罰自由裁量規(guī)范運用的措施

　　煙草專賣行政處罰自由裁量的規(guī)范應該從標準建立、程序完善入手，逐步建立規(guī)范化、科學化的長效機制，促進行政自由裁量權有效監(jiān)督機制的形成，從行政機關、行政自由裁量權本身入手，促進依法行政目的的實現(xiàn)。

　　（一）細化自由裁量標準

　　各級煙草專賣行政主管部門對有自由裁量權的行政處罰依據(jù)進行全面梳理，在此基礎上，選擇發(fā)生違法行為較多的項目、國家利益和消費者利益受損面廣的項目、法律對同一個違法行為規(guī)定了多個處罰種類或者對違法行為的罰款額度或幅度較寬泛的項目，進一步細化、量化。對處罰數(shù)額較小、發(fā)生頻率較低的處罰項目，可以根據(jù)實際情況分步細化、量化。對法定處罰依據(jù)規(guī)定可以選擇或并用行政處罰種類的，根據(jù)違法行為的各種因素，確定適用該行政處罰種類的具體標準及單處、并處的行政處罰的標準；對法定處罰依據(jù)規(guī)定行政處罰有自由裁量幅度的，細化具體的行政處罰幅度；對法定處罰依據(jù)沒有規(guī)定行政處罰罰款的裁量階次和幅度的，可以按照比例原則匡算出相對科學、合理的裁量階次和罰款幅度。比如，如“銷售非法生產煙草專賣品”案件，面對“20%以上50%以下”的處罰幅度可將標準繼續(xù)深化，按照銷售非法生產的煙草專賣品銷售總額在1000元以下、1000元-3000元、3000元-5000元、5000元以上作為一個幅度，再按照20%以下、20%-30%、30%-40%、40%-50%這樣一個處罰幅度進行細分。

　　（二）完善長效機制

　　現(xiàn)階段，借助全行業(yè)法制建設的有利時期，建立公開、公平、統(tǒng)一的長效機制，處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。

　　一是建立具體行政行為的事先審查制度。就目前而言，可以讓法規(guī)部門或人員參與到事先審查中來，成立一個行政行為審查小組，審查每一項行政行為的合法性、合理性，審查通過之后方能對外公布。

　　二是健全自由裁量標準的信息公開制度。所有自由裁量權的取得和享有都應以法律的規(guī)定為唯一前提，由國家法律授予和確認，　排除一切非法治權力取得的方式和途徑，各級煙草專賣行政主管部門細化、量化后的行政處罰自由裁量標準，應當以本部門規(guī)范性文件印發(fā)，并在網(wǎng)站、公告欄等媒介上向社會公布，自覺接受社會監(jiān)督。

　　三是深化處罰決定書增強說理性制度。《煙草專賣行政處罰決定書》要講明處罰裁量的情理，在對當事人從事違法行為的主觀意圖、手段、社會后果客觀評價的基礎上，對不予處罰、從輕或減輕、從重處罰的情節(jié)、理由、法律依據(jù)作必要的說明，如果在公布的裁量標準之外作出處罰的，則還應進行理由說明。

　　四是建立自由裁量集體討論制度。對于部分特殊事項，如不予處罰、從重處罰等事項應當建立行政機關負責人、法規(guī)人員、執(zhí)法人員參加的處罰案件集體討論制度，采用集體決策形式。

　　（三）建立監(jiān)督機制

　　行政機關自身首先要自我監(jiān)督行政自由裁量的運行，并逐步將監(jiān)督的主體轉移到社會，在此基礎上構建事前預防、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督全程監(jiān)督模式，就煙草專賣行政主管部門內部監(jiān)督而言，主要有：

　　一是建立自由裁量權的監(jiān)督制度。各級煙草專賣行政主管部門應從多環(huán)節(jié)、多方面、多角度進行監(jiān)督。要積極發(fā)揮法規(guī)部門、法規(guī)人員的審查職能，在案件核審、案件評查、行政復議及其他執(zhí)法監(jiān)督程序中，應當加強對自由裁量部分的審查力度。同時應通過網(wǎng)絡等方式明確規(guī)定行政自由裁量權的社會監(jiān)督，將社會團體和公民等納入到行政自由裁量權監(jiān)督主體之列。

　　二是建立自由裁量案例督查制度。現(xiàn)在國家局制定了新的案件評查辦法和標準，各級煙草專賣行政主管部門可以根據(jù)此進一步細劃，但一定要將自由裁量權的行使情況規(guī)定為評查的重要內容之一。采取“適時合法性審查、月度自查、季度評查”的方式，定期或不定期抽查本轄區(qū)行政處罰案件，并對結查進行適時通報，評查結果要作為本單位當年“三個依法”行政考核的重要依據(jù)。

　　三是建立自由裁量案例制度。現(xiàn)在有些地區(qū)已建立了法規(guī)系統(tǒng)，但是要建立典型案例庫和典型問題庫，按月、按季充實這些庫的內容，并要充分發(fā)揮案例的指導作用，定期匯編或發(fā)布已經(jīng)生效的典型案例，組織行政執(zhí)法人員進行適時的培訓學習，以此提高行政執(zhí)法人員的素質。同時如果在實際行使行政處罰自由裁量權時，可以參照本級或上級機關的典型案例。

　　（四）建立問責制度

　　當前行政自由裁量權被濫用一個重要的原因就是責任追究的缺失，因此一定要提升煙草專賣行政主管部門內部監(jiān)督當中對行政執(zhí)法人員濫用行政自由裁量權處理的公開性和有效性。對于不規(guī)范行使自由裁量權的行為，要堅決予以糾正；對于在自由裁量中存在過錯、濫用自由裁量權行為的，要按照行政執(zhí)法過錯責任追究的有關規(guī)定，嚴肅追究相關責任人員的有關責任（行政責任、刑事責任等）。形成各級煙草專賣行政主管部門工作人員對自己的行政行為負責，各部門負責人對本部門工作人員的行政行為負責的行政行為負責的責任體系。

　　（五）提高執(zhí)法素質

　　查明案件事實，準確把握案情，是正確行使煙草專賣行政處罰自由裁量權的依據(jù)和基礎，因此正確行使煙草專賣行政處罰自由裁量權必須“以事實為依據(jù)”。同時，正確行使煙草專賣行政處罰自由裁量權，還必須以法律規(guī)定為前提，不能超出法律法規(guī)規(guī)定的范疇，不能違背法律原則任意行使，確保依法行政。這就要求執(zhí)法人員應該提高認識，都能夠正確認識正確行使自由裁量權的重要性。通過自上而下的學習培訓體系加強行政執(zhí)法人員及法規(guī)人員的培訓學習，使人人都能熟知、熟記、熟用各項法律、法規(guī)知識，同時可以結合當前行業(yè)舉辦技能知識競賽、職業(yè)技能鑒定、崗位練兵等活動契機有效提升執(zhí)法隊伍素質，使煙草專賣行政執(zhí)法隊伍達到“嚴格規(guī)范、富有效率、充滿活力”的要求。