由于外國煙草制品大量輸入和國際煙草托拉斯的壟斷，引起了清廷和社會的重視。宣統元年（1909年），清廷為抵制“利權外漏”，準備籌備中國煙草公司，醞釀煙草專賣制度。就此，清廷度支部大臣專門咨詢了開辦過卷煙廠的郵傳部大臣盛宣懷。盛宣懷在回信中，就世界各國的專賣事例，闡述了實行煙草專賣、增加稅收的設想。雖然這次專賣籌劃未能實施，卻為民國時期實行煙酒公賣奠定了基礎。

　　民國之初，北洋政府財政陷于困境。為擺脫困境，北洋政府著手整頓舊稅，創立新稅，籌劃煙草專賣。1912年5月，財政總長熊希齡提出改良稅制，籌劃鹽煙專賣的施政方針。1913年，熊希齡繼任國務總理以后，又進一步倡導增設煙稅，實行煙酒專賣，此間曾派員赴日本考察。1914年，開征了煙酒牌照稅，為實行專賣奠定了基礎。1915年5月，“為整頓全國煙酒，規定公賣辦法”，實行了官督商銷的公賣政策，設立全國煙酒公賣總局和各省公賣局及公賣棧。這一制度在中國實行了20多年。其間，浙江與福建兩省一度實行地區性的卷煙公賣政策。抗日戰爭爆發后，國民政府鑒于財政匱乏，于1942年3月，在國民黨五屆八中全會上通過了籌備消費品專賣案，之后不久成立煙類專賣局，公布《戰時煙類專賣暫行條例》，對煙類開征專賣利益。此條例起初先在川康、鄂西、河南實行，隨后在后方14個省（區）推廣。1945年1月，停辦煙類專賣，回歸統稅。抗日戰爭勝利前夕，國民政府為了增加稅收，停辦專賣，裁撤專賣機構，于1945年4月17日正式廢止《戰時煙類專賣暫行條例》。