2021年3月22日，中華人民共和國工業和信息化部網站公開征求《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》的意見，劍指加強對電子煙等新型煙草制品的監管。此次工業和信息化部、國家煙草專賣局研究起草的征求意見稿，在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行。”短短一行字，在電子煙行業如投石入湖，分量極重，影響范圍巨大。

2021年11月10日，《國務院關于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定》（國令第750號）公布施行，確定電子煙等新型煙草制品參照《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》卷煙的有關規定執行，并根據該決定對條例作出相應修改。

2021年12月2日，國家煙草專賣局網站公開征求對《電子煙管理辦法（征求意見稿）》的意見，在該征求意見稿的《說明》中，明確指出電子煙行業存在無序發展的亂象，部分產品存在尼古丁含量不清，添加成分不明、產品質量良莠不齊、宣傳誤導消費者、產品引誘未成年人吸食的問題。

電子煙作為含尼古丁等上癮成分的產品，雖與煙相似，但在監管、稅收、宣傳、銷售等各個環節，與煙的監管力度大相徑庭，對未成年人群體造成極大影響。結合2018年8月28日，國家市場監督管理總局、國家煙草專賣局發布的《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》（2018年第26號）、2019年10月30日國家市場監督管理總局、國家煙草專賣局發布的《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》（2019年第1號），加強對電子煙的監管，不僅是填補監管空白，規范電子煙市場，更是為了保護未成年人身心健康。但是，電子煙作為新型產品，與傳統煙草具有較大的差異性，僅憑“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行”，將對傳統卷煙的管理方式套用在電子煙上，不能適應電子煙市場的發展，難以達到全面管控的目的。

因此，2021年12月2日，中國煙草官網發布了《公開征求對《電子煙管理辦法（征求意見稿）》的意見》。《電子煙管理辦法（征求意見稿）》共計六章四十八條，在該意見的說明中，明確了《管理辦法》的主要內容為：“明確電子煙定義和監管對象。加強電子煙生產管理，建立電子煙產品質量安全保證體系和電子煙產品追溯制度。從事電子煙生產、批發和零售業務的市場主體須相應取得煙草專賣行政主管部門核發的許可證。建立全國統一的電子煙交易管理平臺，對電子煙產品、電子煙用煙堿等進行交易管理。電子煙產品應當符合電子煙國家標準以及包裝標識和警語的相關規定，并依法使用注冊商標。電子煙廣告適用煙草廣告的有關規定。國務院煙草專賣行政主管部門對電子煙的進出口貿易和對外經濟技術合作依法進行監督管理。電子煙稅收征繳按照國家稅收法律法規執行。”

本文將從以上主要內容切入，結合《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》，對《電子煙管理辦法（征求意見稿）》進行解讀。

（下為《電子煙管理辦法（征求意見稿）》全文解讀，筆者解讀僅供交流參考。）

電子煙管理辦法

(征求意見稿)

第一章 總則

第一條

為加強電子煙管理，規范電子煙市場秩序，根據《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》等法律法規，制定本辦法。

解讀：特將《中華人民共和國未成年人保護法》列入，與征求意見稿《說明》中強調的：“特別是部分經營者宣傳誤導消費者，誘導未成年人吸食，侵害未成年人身心健康”相結合，電子煙市場將重點關注未成年人身心健康，著眼于對未成年人的社會保護，符合《未成年人保護法》第三章第五十九條。

第二條?

本辦法所稱電子煙，是指產生含煙堿（尼古丁，下同）的氣溶膠供人抽吸的電子傳送產品。電子煙包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產品等，不包括已納入卷煙管理的加熱卷煙。

不含煙堿或者不用于傳送煙堿的類似電子煙的產品不應標稱為電子煙并應當在包裝上以明顯的方式標明“本產品不含有煙堿（尼古丁）成分”或“本產品不用于傳送煙堿（尼古丁）”。

解讀：電子煙不僅是含尼古丁成分的煙彈才歸《電子煙管理辦法》管理，煙桿也屬其管制，只經營售賣煙桿業務也屬于販賣煙草。

第三條

在中華人民共和國境內從事電子煙生產經營和進行監督管理活動，適用本辦法。

解讀：海外出口電子煙不受本辦法管理。

第四條?

國務院煙草專賣行政主管部門主管全國電子煙監督管理工作，負責制定電子煙產業政策等。省、自治區、直轄市煙草專賣行政主管部門主管本行政區內的電子煙監督管理工作。設有煙草專賣行政主管部門的市、縣，由市、縣煙草專賣行政主管部門主管本行政區內的電子煙監督管理工作。

解讀：從事電子煙生產、批發和零售業務的市場主體，應配合煙草專賣管理，取得煙草專賣行政主管部門核發的許可證。（生產商：煙草專賣生產企業許可證；批發商：煙草專賣批發企業許可證；零售商：煙草專賣零售許可證。）

第五條?

電子煙產品應當符合電子煙國家標準。

電子煙國家標準包括電子煙、霧化物、電子煙煙液、電子煙煙具、電子煙組件、煙彈、霧化劑、霧化物添加劑、電子煙煙用材料、電子煙釋放物、釋放量等的規范和技術要求。

解讀：規范電子煙國家標準應包含的部分，整治電子煙行業虛標產品成分，尼古丁、丙二醇等含量虛標、亂標的現象，對電子煙釋放物、釋放量進行統一規范。

第二章?生產管理與質量安全

第六條?

對電子煙產品實行登記制度。電子煙產品在中國境內上市銷售前，應當經煙草專賣行政主管部門登記。對符合條件的，準予登記并納入電子煙產品目錄。對不符合條件的，不予登記并書面說明理由。

申請電子煙產品登記，應當確保提交的材料合法、真實、完整。

解讀：加強電子煙生產管理，電子煙推出新產品時將受到嚴格管制。

第七條

對申請登記的電子煙產品，國務院煙草專賣行政主管部門應當組織專業機構或相關專家根據檢驗檢測報告等申請材料對其安全性進行審查，并出具技術審評結論。

解讀：建立健全電子煙產品質量保證體系。

第八條?

上市銷售的電子煙產品與登記的產品信息應當保持一致。

解讀：嚴禁廠家在銷售電子煙時出現“貍貓換太子”的現象。

第九條?

設立電子煙生產企業、電子煙代加工企業、電子煙品牌持有企業和電子煙用煙堿生產企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣生產企業許可證，并經市場監督管理部門核準登記。未取得煙草專賣生產企業許可證的，市場監督管理部門不予核準登記。

解讀：電規定需取得煙草專賣生產企業許可證的企業范圍。

第十條?

從事電子煙產品、電子煙用煙堿生產活動，取得煙草專賣生產企業許可證，應當具備下列條件:

?（1）有與生產電子煙產品或電子煙用煙堿相適應的資金；

?（2）有生產電子煙產品或電子煙用煙堿所需的固定生產經營場所、技術和設備條件；

? (3)?符合國家電子煙產業政策要求；

國務院煙草專賣行政主管部門規定的其他條件。

? (4)?電子煙用煙堿生產企業還需取得國家相關部門的許可等。

申請人應當對其申請材料全部內容的合法性、真實性、完整性負責。

解讀：明確需取得煙草專賣生產企業許可證的條件，生產電子煙產品，此處注意是否為包含第二條、第五條規定的電子煙相關產品。

第十一條?

電子煙生產企業、電子煙代加工企業和電子煙用煙堿生產企業為擴大生產能力進行基本建設或者技術改造，必須經國務院煙草專賣行政主管部門批準。

解讀：電子煙的煙堿作為煙的重要組成部分，實施重點監控。

第十二條?

電子煙生產企業、電子煙代加工企業、電子煙品牌持有企業和電子煙用煙堿生產企業變更煙草專賣生產企業許可證許可范圍的，應當向原發證機關申請變更登記；未經批準，不得從事相關生產經營活動。

解讀：嚴格把控電子煙生產企業的生產范圍，此處或導致眾多電子煙品牌在立法空窗期進行產能改革，對生產線及生產范圍進行調整。

第十三條?

電子煙生產企業、電子煙代加工企業、電子煙用煙堿生產企業等所用的煙葉（包括再造煙葉和煙梗，下同）、復烤煙葉、煙絲等煙草專賣品應當從有煙葉、復烤煙葉、煙絲等經營權的煙草企業購進，不得非法購進煙葉、復烤煙葉、煙絲等煙草專賣品以及煙草廢棄物。

解讀：對電子煙所使用的煙葉等原材料實施專管專營，嚴格把控，精準溯源。

第十四條

電子煙產品應當使用注冊商標。

電子煙產品商標標識應當由省級市場監督管理部門指定的企業印制；非指定的企業不得印制電子煙產品商標標識。

解讀：電子煙應依法適用注冊商標，并由指定企業印制。

第十五條?

電子煙產品應當符合電子煙產品包裝標識和警語的相關規定。

解讀：在現有的煙草警語標準基礎上，電子煙或建立并實施更為嚴格的包裝標識和警語，與保護未成年人身心健康有較大聯系。

第十六條

從事電子煙生產活動的，應當建立產品質量保證體系，對其生產或取得登記的電子煙產品質量安全負責。

委托生產電子煙產品的，電子煙品牌持有企業應當對所委托生產的電子煙產品質量安全負責，并加強對受托代加工企業生產行為的管理，保證其按照法定要求進行生產。

解讀：產品質量保證體系可結合國家煙草專賣局2021年11月30日公布的《關于征求<電子煙>國家標準（征求意見稿）意見的通知》中對電子煙國家標準的規定。

第十七條?

國務院煙草專賣行政主管部門應當建立統一的電子煙產品追溯制度，以加強對電子煙的全流程管理。

解讀：或建立全國統一的電子煙交易管理平臺，對電子煙生產、批發、零售全流程進行管理。

第三章? 銷售管理

第十八條?

取得煙草專賣批發企業許可證的企業，應當經國務院煙草專賣行政主管部門批準，變更許可范圍后方可從事電子煙產品批發業務。

解讀：對已經取得傳統煙草專賣批發企業許可證的企業，變更許可范圍后可從事電子煙批發業務。

第十九條?

從事電子煙零售業務，應當依法向煙草專賣行政主管部門申請領取煙草專賣零售許可證或變更許可范圍。

取得煙草專賣零售許可證從事電子煙零售業務，應當具備下列條件：

（一）有與經營電子煙零售業務相適應的資金；

（二）有與住所相獨立的固定經營場所；

（三）符合當地電子煙零售點合理布局的要求；

（四）國務院煙草專賣行政主管部門規定的其他條件。

解讀：對電子煙零售業務實施專賣，已經取得煙草專賣零售許可證的需變更范圍方可經營電子煙業務，對未取得煙草專賣零售許可證的，需具備上述規定條件，其中“有與住所想獨立的固定經營場所”對電子煙微商起到了規范作用，電子煙零售模式將迎來較大整改。

第二十條?

國務院煙草專賣行政主管部門建立全國統一的電子煙交易管理平臺。

依法取得煙草專賣許可證的電子煙生產企業、電子煙代加工企業、電子煙品牌持有企業、電子煙用煙堿生產企業、電子煙批發企業、電子煙零售企業和個人應當在電子煙交易管理平臺中進行交易。

解讀：全國統一的電子煙交易管理平臺，對電子煙生產、代加工、品牌、原料、批發、零售、人員進行全方位管理。

第二十一條

依法取得煙草專賣許可證的電子煙生產企業和電子煙品牌持有企業只能通過電子煙交易管理平臺將電子煙產品銷售給電子煙批發企業。

電子煙批發企業不得向不具備從事電子煙零售業務資格的單位或者個人提供電子煙產品。

取得煙草專賣零售許可證并具備從事電子煙零售業務資格的企業或者個人應當在當地電子煙批發企業購進電子煙產品。

解讀：“應當在當地電子煙批發企業購進電子煙產品”，零售或實施地域管控。生產商、批發商、零售商層層把控，將零售商與電子煙品牌商隔離，改變現有的品牌加盟地推模式。

第二十二條

電子煙產品在進入統一的電子煙交易管理平臺銷售前，應按要求核定計稅基價。

解讀：電子煙此前并不以煙收稅，電子煙利潤較高。調整電子煙計稅方式，對電子煙按“煙”稅目收稅，對電子煙行業的震動巨大。

第二十三條?

電子煙廣告的監督管理適用有關法律法規、規章中關于煙草廣告的規定。

解讀：電子煙廣告需符合《中華人民共和國廣告法》，重點關注《廣告法》第二十二條；電子煙品牌線下活動及宣傳受到約束。

第二十四條?

普通中小學、特殊教育學校、中等職業學校、專門學校、幼兒園周邊不得設置電子煙產品銷售網點。禁止向未成年人出售電子煙產品。電子煙經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售電子煙的標志；對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件。

解讀：符合《未成年人保護法》對未成年的保護要求，明確嚴禁向未成年人出售電子煙，對難以判斷購買電子煙的是否為成年人，“應當”要求出示身份證件，可見對向未成年人出售電子煙的行為的打擊力度。

第二十五條?

禁止利用自動售貨機銷售電子煙產品。

任何個人、法人或者其他組織不得通過本辦法規定的電子煙交易管理平臺以外的信息網絡銷售電子煙產品和電子煙用煙堿。

解讀：明確禁止自動售貨機銷售電子煙產品，禁止交易管理平臺以外的網絡銷售平臺銷售電子煙產品。

第二十六條

寄遞、異地攜帶電子煙產品實行限量管理，不得超過國務院有關主管部門規定的限量。

解讀：與本辦法第二十一條相呼應。

第二十七條?

個人進入中國境內攜帶電子煙產品實行限量管理，不得超過國務院有關主管部門規定的限量。

解讀：限制個人從境外帶入電子煙，嚴防電子煙走私。

第二十八條?

禁止銷售添加大麻等容易誘導未成年人吸食的調味電子煙和可自行添加煙液的電子煙。

解讀：電子煙嚴禁產品出現誘導性內容，對此前電子煙市場層出不窮的調味進行嚴格限制；禁止可自行添加煙液的電子煙，則禁止煙液流入終端市場進行交易。

第四章 進出口貿易和對外經濟技術合作

第二十九條?

國務院煙草專賣行政主管部門對電子煙的進出口貿易和對外經濟技術合作依法進行監督管理。

解讀：電子煙進出口由國務院煙草專賣行政主管部門監督管理。

第三十條?

設立外商投資的電子煙生產企業、電子煙代加工企業、電子煙品牌持有企業和電子煙用煙堿生產企業，應當報經國務院煙草專賣行政主管部門審查同意后，方可按照國家有關規定批準立項。

解讀：無。

第三十一條?

持有煙草專賣批發企業許可證的企業，經國務院煙草專賣行政主管部門批準，變更許可范圍后，方可從事相關進口業務。

解讀：已持有煙草專賣批發企業許可證的企業可通過變更許可范圍經營進出口業務。

第三十二條

進口電子煙產品和電子煙用煙堿的需求，應當報國務院煙草專賣行政主管部門審查批準。進口的電子煙產品、電子煙用煙堿應當通過本辦法規定的電子煙交易管理平臺銷售給電子煙批發企業或電子煙生產企業、電子煙代加工企業。

進口的電子煙產品，應按照本辦法規定進行產品登記。

解讀：對進口電子煙實行審批準入，接受電子煙交易管理平臺管理。

第三十三條?

免稅進口的電子煙產品應當存放在海關指定的保稅倉庫內，并由國務院煙草專賣行政主管部門指定的地方煙草專賣行政主管部門與海關共同加鎖管理。海關憑國務院煙草專賣行政主管部門批準的免稅進口計劃分批核銷免稅進口電子煙產品的數量。

解讀：嚴格管理免稅電子煙進口數量。

第三十四條?

進口的電子煙產品應當在包裝上標注“中國煙草總公司專營”字樣。

在海關監管區內經營免稅電子煙產品的，只能零售，并應當在銷售包裝上標注國務院煙草專賣行政主管部門規定的專門標志。

解讀：進口電子煙由中國煙草總公司專營，免稅電子煙只能零售。

第三十五條?

專供出口的電子煙產品應在包裝上標注“專供出口”字樣。

解讀：無。

第三十六條

生產不在中國境內銷售、僅用于出口的電子煙產品的企業，應按照本辦法規定進行產品登記，取得煙草專賣生產企業許可證。

不在中國境內銷售、僅用于出口的電子煙產品，應當符合目的地國家或地區的法律法規和標準要求；目的地國家或地區沒有相關法律法規和標準要求的，應當符合我國的相關法律法規和標準要求。

解讀：無。

第五章? 監督檢查

第三十七條?

煙草專賣行政主管部門依法對執行本辦法的情況進行監督、檢查，查處違反本辦法的案件，并會同有關部門查處電子煙產品的制假售假、走私販私、假冒偽劣等行為。

解讀：規定煙草專賣行政主管部門監督、檢查，查處違反本辦法的電子煙案件，電子煙終端市場此前存在產品質量參差不齊、制假售假、產品劣質、違法成本低等嚴重問題，現將監督責任明確，規范電子煙市場。

第三十八條?

煙草專賣行政主管部門查處違反本辦法的案件時，可以行使下列職權：

（一）詢問違法案件的當事人、嫌疑人和證人；

（二）檢查違法案件當事人的經營場所，依法對違法生產或者經營的電子煙、電子煙用煙堿進行處理；

（三）查閱、復制與違法活動有關的合同、發票、賬冊、單據、記錄、文件、業務函電和其他資料。

解讀：無。

第三十九條?

對違反本辦法的個人、法人和其他組織，煙草專賣行政主管部門可采取監管談話，通報批評，信用管理，將產品移出電子煙產品目錄，責令暫停業務、進行整頓，直至依法取消其從事電子煙、電子煙用煙堿生產經營業務資格等措施。

解讀：本條規定了違反本辦法的懲罰措施。

第四十條?

煙草專賣行政主管部門建立信用管理制度，將失信企業、個人或其他組織列為重點監督檢查對象，加強監管，同時將失信信息納入全國信用信息共享平臺或在國家企業信用信息公示系統予以公示。對涉及性質惡劣、情節嚴重、社會危害較大的違法失信行為的市場主體納入失信聯合懲戒對象名單。

解讀：煙草行業建立信用管理制度，對失信企業進行公示，加強監管力度。以更透明的監管方式維護煙草行業規范，整治電子煙行業亂象。

第四十一條?

電子煙的產品質量監督檢驗和假冒注冊商標電子煙產品、偽劣電子煙產品等的鑒別檢測工作，由國務院煙草專賣行政主管部門設置或者指定的電子煙檢驗檢測機構進行。

解讀：無。

第四十二條?

第四十二條 ?對檢舉非法生產、銷售電子煙產品、電子煙用煙堿案件有功的單位和個人，給予獎勵。

解讀：無。

第六章? 附則

第四十三條?

第四十三條 ?本辦法所稱的煙彈是指含有霧化物的電子煙組件；煙具包括電子煙煙具和用于其他新型煙草制品的煙具，電子煙煙具是指將煙液等通過霧化等方式供人抽吸、吸吮、咀嚼或者鼻吸的裝置；煙彈與煙具組合銷售的產品包括一次性電子煙、按照國家有關標準和產品登記清單等在一個包裝單元內銷售的電子煙產品等；霧化物是指可被電子裝置全部或部分霧化為可吸入含煙堿氣溶膠的混合物及輔助物質；煙液是指液體形態的霧化物。

解讀：對電子煙的各組成部分進行定義。

第四十四條?

本辦法所稱的電子煙品牌持有企業是指取得電子煙產品登記、不實際從事生產業務的企業；電子煙生產企業是指取得電子煙產品登記并自行生產的企業；電子煙代加工企業是指未取得電子煙產品登記，僅受委托加工電子煙產品的企業；電子煙用煙堿生產企業包括煙用煙堿、霧化物等生產、加工企業。

解讀：對電子煙加工企業專有名詞進行解釋。

第四十五條

電子煙稅收征繳按照國家稅收法律法規執行。

解讀：電子煙稅收征繳按照國家稅收法律法規執行，結合電子煙參照卷煙有關規定執行，電子煙稅收不再參照普通消費品繳納（13%增值稅），而按照煙草稅率（36%—52%）繳納，電子煙行業利潤驟降。

第四十六條?

違反本辦法的，由煙草專賣行政主管部門依據《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》等法律法規中有關法律責任的規定處罰。

解讀：無。

第四十七條?

本辦法由國務院煙草專賣行政主管部門負責解釋。

解讀：無。

第四十八條

本辦法自發布之日起施行。

解讀：無。

供稿人：朱立菲，沈忠飛

出處：?北京浩天信和律師事務所合肥分所?