煙草在線專稿　　摘要：監(jiān)督管理是行業(yè)物資采購中的重要環(huán)節(jié)。本文分析了當(dāng)前物資采購監(jiān)督管理的性質(zhì)與缺陷及缺陷產(chǎn)生的原因。在此基礎(chǔ)上，提出了彌補(bǔ)缺陷、改進(jìn)監(jiān)督的具體措施。

　　監(jiān)督在行業(yè)物資采購中的必要性

　　監(jiān)督是指監(jiān)察與督促。監(jiān)督的內(nèi)容主要是對權(quán)力的運(yùn)作過程實(shí)施監(jiān)察與督促。從實(shí)踐來看，當(dāng)出現(xiàn)濫用權(quán)力的時(shí)候，至少要有大致平衡的力量才能阻止錯(cuò)誤的繼續(xù)運(yùn)行。監(jiān)督最主要的功能就是通過制約來防止權(quán)力的錯(cuò)誤運(yùn)行?！?/p>

　　監(jiān)督是預(yù)防腐敗的有效形式

　　阿克頓勛爵有一句至理名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗。從政治學(xué)角度來看，權(quán)力是腐敗孽生的溫床，腐敗寄生于權(quán)力。為了防止和治理腐敗，監(jiān)督與處罰應(yīng)運(yùn)而生。因此，監(jiān)督總是與權(quán)力相伴，監(jiān)督總是與腐敗結(jié)怨。

　　預(yù)防腐敗的主要措施是對權(quán)力運(yùn)作予以監(jiān)督。近年來腐敗案件屢屢發(fā)生，愈演愈烈，加強(qiáng)公開有效監(jiān)督的呼聲愈發(fā)高漲。西方民主國家的經(jīng)驗(yàn)證明，健全的監(jiān)督可以在權(quán)力運(yùn)作及其相關(guān)的領(lǐng)域中發(fā)揮很大作用，可以減少濫用權(quán)力的行為。國內(nèi)實(shí)踐證明，監(jiān)督在反腐敗工作中，能夠起到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、阻止腐敗行為得逞的作用。

　　監(jiān)督是確保生產(chǎn)經(jīng)營正常開展的需要

　　據(jù)媒體報(bào)道，我國政府采購2007年達(dá)到4000億元。據(jù)筆者推算，煙草行業(yè)物資年采購金額達(dá)到數(shù)百億元。4000億元的政府采購，是為了保證政府機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作和相關(guān)公共產(chǎn)品的及時(shí)提供；數(shù)百億元的行業(yè)物資采購，是為了保證煙草生產(chǎn)經(jīng)營的正常開展。缺乏監(jiān)督的采購行為必然缺乏自我修正能力，如果這些采購行為不能順利進(jìn)行，勢必影響煙草生產(chǎn)經(jīng)營的正常開展。

　　監(jiān)督是行業(yè)三項(xiàng)檢查的具體要求

　　去年以來，國家局在全行業(yè)組織開展了以“工程投資、物資采購、宣傳促銷”為主要內(nèi)容的三項(xiàng)檢查工作。在物資采購中，明確將“監(jiān)督管理是否到位”作為檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)指出監(jiān)督管理是全過程的監(jiān)管，覆蓋民主決策、采購實(shí)施、到貨驗(yàn)收、資金支付各個(gè)環(huán)節(jié)。

　　監(jiān)督是確保物資采購各環(huán)節(jié)正常進(jìn)行的需要

　　物資采購的主要環(huán)節(jié)包括決策、計(jì)劃與預(yù)算、采購方式實(shí)施、商務(wù)談判與合同簽訂、驗(yàn)收、資金支付等。要保證各個(gè)環(huán)節(jié)按照正常的方向推進(jìn)，必須實(shí)施有效的監(jiān)督管理手段。在商務(wù)談判與合同簽訂環(huán)節(jié)如果缺乏有效監(jiān)督管理，就可能導(dǎo)致驗(yàn)收環(huán)節(jié)難以正常進(jìn)行。要么讓步放行致使企業(yè)利益受損，要么嚴(yán)格驗(yàn)收致使貨物無法入庫延誤生產(chǎn)經(jīng)營。

　　行業(yè)物資采購監(jiān)督的屬性和缺陷

　　監(jiān)督的屬性

　　1.監(jiān)督的分類。從實(shí)施監(jiān)督的主體和客體進(jìn)行分類，監(jiān)督可以分為兩種：一種是同體監(jiān)督，另一種是異體監(jiān)督。所謂同體監(jiān)督，是組織系統(tǒng)對其內(nèi)部的監(jiān)督；而異體監(jiān)督，則是指組織系統(tǒng)外部對其內(nèi)部的監(jiān)督。前者指的是相同利益主體的內(nèi)部監(jiān)督，后者指的是對等利益主體的外部監(jiān)督。

　　2.我國監(jiān)督的性質(zhì)。民主制度比較完善的國家基于人性本惡的假設(shè)，高度重視來自外部的異體監(jiān)督。例如司法獨(dú)立、輿論開放、相互制約等。我國基于人性本善的角度，同時(shí)由于正處于建設(shè)和完善社會(huì)主義民主制度的進(jìn)程中，主要采取的是來自內(nèi)部的同體監(jiān)督。

　　3.行業(yè)物資采購監(jiān)督現(xiàn)狀。在煙草行業(yè)物資采購中，擔(dān)任監(jiān)督職責(zé)的主要是監(jiān)察、審計(jì)、法規(guī)等部門，同時(shí)上級業(yè)務(wù)部門對下級實(shí)施單位也具有監(jiān)督職責(zé)。這些部門與采購實(shí)施部門屬于同一組織實(shí)體內(nèi)，相互之間的關(guān)系是以支持配合為主，以相互制約為輔。此外，企業(yè)和采購部門也歡迎廣大員工對物資采購過程進(jìn)行監(jiān)督，但由于相關(guān)信息披露有限等原因，導(dǎo)致來自于員工的監(jiān)督收效甚微。因此，行業(yè)物資采購中的監(jiān)督也屬于同體監(jiān)督。

　　缺陷和原因

　　1.同體監(jiān)督的缺陷。異體監(jiān)督和同體監(jiān)督都有自身不能克服的缺陷。同體監(jiān)督實(shí)質(zhì)上缺乏民主監(jiān)督機(jī)制的本質(zhì)要求，其缺陷和弊端是：監(jiān)督實(shí)施者與監(jiān)督對象之間的利益關(guān)聯(lián)度較大，監(jiān)督缺乏充足的動(dòng)力；監(jiān)督部門與采購實(shí)施部門都?xì)w屬同一個(gè)組織，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性；執(zhí)行制度受人為因素的影響較大；預(yù)防腐敗更多寄希望于個(gè)人行為的自律；監(jiān)督缺乏效力，受外部干擾大。

　　2.缺陷產(chǎn)生的原因。行業(yè)物資采購產(chǎn)生缺陷的原因主要有：一是受國家監(jiān)督體制的影響。作為國有企業(yè)，煙草的監(jiān)督體制不可能脫離大環(huán)境的影響。二是受煙草專賣專營的制約。封閉的發(fā)展環(huán)境造成煙草行業(yè)與外部接觸的機(jī)會(huì)較少，外部創(chuàng)新的監(jiān)督理論和做法在行業(yè)內(nèi)部推行緩慢。同時(shí)，良好的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)讓煙草企業(yè)忽略自身在管理上的短板，在主觀上不容易接受來自外部的先進(jìn)做法。

　　存在的問題

　　行業(yè)物資采購監(jiān)督在本質(zhì)上屬于同體監(jiān)督，在實(shí)踐中基于其缺陷的原因，存在以下幾方面的問題。

　　1.制度建設(shè)不健全。招投標(biāo)法和政府采購法在實(shí)施中仍然存在一些不完善的地方，需要亟待修訂或補(bǔ)充實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，筆者對部分煙草單位的物資采購制度進(jìn)行了了解，發(fā)現(xiàn)對采購流程的規(guī)定較多，對監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行的規(guī)定較少。監(jiān)督工作缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，監(jiān)督者不僅難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正被監(jiān)督者的不規(guī)范行為，而且容易產(chǎn)生監(jiān)督的盲目性和隨意性，使監(jiān)督難以落到實(shí)處。

　　2.監(jiān)督職能不統(tǒng)一。行業(yè)內(nèi)各單位的監(jiān)督職能分布大同小異，監(jiān)察部門、審計(jì)部門、法規(guī)部門以及物資采購管理部門在采購中都有監(jiān)管職責(zé)，各有偏重，而沒有統(tǒng)管部門。在采購過程中，往往是各個(gè)監(jiān)督部門各司其職，無法形成合力。即使需要聯(lián)合監(jiān)督時(shí)，也是臨時(shí)抽派人員參與，缺乏必要的前期介入和準(zhǔn)備，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。

　　3.監(jiān)督執(zhí)行不嚴(yán)肅。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，在實(shí)際工作中監(jiān)督的執(zhí)行顯得不很嚴(yán)肅，監(jiān)督人員在行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候，受到多方制約。即使是監(jiān)督機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，但出于“保護(hù)干部”、“下不為例”等方方面面因素的考慮，監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用往往受到影響，導(dǎo)致監(jiān)督效果打折扣。

　　4.監(jiān)督幅度不全面。根據(jù)監(jiān)督的職能要求，按照國家局三項(xiàng)檢查的明確規(guī)定，監(jiān)督工作覆蓋物資采購的全過程，事前、事中、事后的監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)積極推行。從目前的狀況來看，監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在采購實(shí)施過程中，偏重于糾偏式的事中監(jiān)督，事前和事后監(jiān)督的力度有待加強(qiáng)。在物資采購各環(huán)節(jié)中，決策、采購實(shí)施、商務(wù)談判、驗(yàn)收、資金支付等環(huán)節(jié)是監(jiān)督重點(diǎn)。然而決策、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)容易被忽視。在決策中，買什么、為什么買、買多少、怎么買，這四個(gè)要素其實(shí)非常關(guān)鍵，對后續(xù)程序影響較大，需要加強(qiáng)監(jiān)督。在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，實(shí)踐操作往往重視數(shù)量，忽略質(zhì)量和交付時(shí)間。在采購方式實(shí)施環(huán)節(jié)（招標(biāo)、詢價(jià)、競爭性談判的過程實(shí)施環(huán)節(jié)），具體操作過程得到重點(diǎn)監(jiān)督，然而標(biāo)書（或談判文件）制定、資格審查（包括復(fù)審）等不容易引起重視。此外，供應(yīng)商的詢問、質(zhì)疑、投訴等步驟也是監(jiān)督盲點(diǎn)。

　　5.人員素質(zhì)有待提高。一是各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)牢固樹立規(guī)范意識，為物資采購工作和監(jiān)督工作的開展提供良好環(huán)境。二是采購工作人員要提高思想政治覺悟，自覺接受監(jiān)督。三是采購人員和監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持共同的價(jià)值觀，以為企業(yè)負(fù)責(zé)、為自己負(fù)責(zé)的態(tài)度開展物資采購和監(jiān)督工作。價(jià)值觀不一致，對于重規(guī)范或重結(jié)果的選擇將會(huì)形成嚴(yán)重分歧。四是對于涉及物資采購的相關(guān)法律法規(guī)，采購人員和監(jiān)督人員在概念上的理解和在運(yùn)用中的把握需要保持在相應(yīng)水準(zhǔn)上。在實(shí)踐中，由于對法律法規(guī)的理解有偏差，統(tǒng)一形成是否規(guī)范的判斷意見是非常困難的。

　　彌補(bǔ)監(jiān)督缺陷的改善措施?

　　改革管理體制

　　改革管理體制應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力相互制衡和相互約束的原則來進(jìn)行，形成物資需求部門民主決策、管理部門組織實(shí)施、監(jiān)督部門獨(dú)立監(jiān)督的格局，合理分布權(quán)力，達(dá)到需求部門不參與采購、管理部門不干涉監(jiān)督、監(jiān)督部門不影響實(shí)施的目的。

　　1.聘請代理機(jī)構(gòu)。隨著采購活動(dòng)的日益頻繁，以及規(guī)范要求對活動(dòng)過程的約束，代理機(jī)構(gòu)不僅在工程投資招標(biāo)活動(dòng)中扮演主角，也開始涉獵物資采購，幫助采購人處理相關(guān)事宜，并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。這是社會(huì)分工的結(jié)果。當(dāng)前行業(yè)物資采購活動(dòng)頻繁且品類眾多，要做好每一次采購活動(dòng)，不僅需要掌握招標(biāo)等采購專業(yè)技能，而且需要熟悉各類物資屬性和市場行情，更要投入大量精力和時(shí)間。而聘請專業(yè)的代理機(jī)構(gòu)可以有效解決這些問題。更重要的是，對于第三方實(shí)施的代理采購，煙草企業(yè)作為委托人可以充分、獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，在一定程度上規(guī)避同體監(jiān)督的缺陷。當(dāng)然，聘請代理機(jī)構(gòu)會(huì)牽涉到采購成本的問題。

　　2.統(tǒng)一監(jiān)督主體。在設(shè)計(jì)和調(diào)整監(jiān)督體制的時(shí)候，可以考慮整合現(xiàn)有監(jiān)督力量，組建由一個(gè)部門牽頭的物資采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于采購小組之外，并接受采購小組的實(shí)施申請和過程報(bào)告。這樣考慮的目的是將目前分散的監(jiān)督職能盡可能的集中起來，讓其更專業(yè)化、更有時(shí)間和精力參與監(jiān)督、更主動(dòng)地實(shí)施監(jiān)督。

　　3.固化外部監(jiān)督。在采購管理和監(jiān)督體制中，應(yīng)當(dāng)以具體的形式將外部監(jiān)督納入。這不僅是自覺接受外部監(jiān)督的主觀問題，更是讓外部監(jiān)督程序化、合法化的客觀問題。外部監(jiān)督包括來自供應(yīng)商的詢問、質(zhì)疑和投訴，以及員工和群眾的