煙草在線專稿　　隨著社會經濟的快速發展、市場活動的不斷增多、人民維權意識的增強，致使各類零售終端的卷煙供求矛盾及違規經營大量增加，作為維護煙草市場秩序的煙草部門行政指導和行政調解職能得以更加凸顯。該項職能立足專賣行政管理，針對不同情況，適時靈活地采取非強制性方式，充分運用勸告、說服、建議、幫助、示范、服務等非強制行政手段，引導相對人自覺遵守或服從法律，實現監管方式由粗放向精細轉變，由單一剛性向剛柔相濟轉變，由傳統行政管理向現代行政管理轉變，促進經濟社會和諧發展。

　　從實踐中看，煙草基層縣級局近幾年雖然在行政指導和調解網絡體系構建、制度建立健全、創新調解機制等方面取得一些可喜成績，但指導和調解領域單一、被動開展、發展不均等弱化行政指導和調解作用發揮的問題仍然廣泛存在。所以說，煙草部門應深入研究并采取有效措施提升行政指導和行政調解效能。

　　一、煙草部門行政指導和調解的現狀及存在問題

　　（一）指導和調解領域局限。煙草行政指導和調解的范疇主要包括行政許可、行政處罰、監管執法、消費糾紛等爭議的指導和調解。但是，從目前基層煙草縣級局的行政指導和調解案例來看，仍然大大局限于消費糾紛調解層面，而非傳統但廣泛存在、社會影響力較大的行政許可、行政處罰、監管執法等重點領域方面的糾紛則相對較少，甚至偶爾有之，也因調解難度大、問題專業化等原因導致部分基層煙草部門根本不愿、甚至不敢涉足此類型的指導和調解。

　　（二）指導和調解發展不均。目前，大多基層煙草縣級局雖然初步構建了行政指導和調解窗口中心，并以各基層服務站和稽查中隊行政指導和調解室為支柱的二級調解網絡，但在實際運行中，對煙草專賣稽查人員在市場走訪和檢查時的現場指導和調解的依賴性遠遠大于基層服務站和稽查中隊的指導調解室，城區服務站和稽查中隊指導和調解的案件數量、效能大大高于農村服務站和中隊的指導調解室，而部分地處偏遠、經濟欠發達、糾紛相對較少的指導調解室完全形同虛設。

　　（三）指導調解規范性不夠。雖然隨著煙草部門對行政指導和調解工作重視程度與日俱增，行政指導和調解工作制度、實施方案、工作流程、聯席會議、督查督辦、責任追究、參與人員行為準則、指導調解文書格式、卷宗審核等行政指導和調解的相關制度逐步建立健全，對指導調解管轄，工作流程，人員選拔、崗位職責、卷宗制作等方面逐步規范。但由于行政指導和調解是一項新興制度，煙草部門仍在實踐中摸索前進，工作中難免發生調解無時限、隨意性較大、工作人員草率行事、工作相互推諉等調解不規范現象發生。

　　（四）作用發揮不明顯。行政指導和調解除了應在堅持依法行政的前提下，充分運用調解的辦法處理行政爭議和與行政管理有關的糾紛，促使各方當事人互諒、互讓，化解矛盾、解決糾紛外，還應注重在調解過程中宣傳法律法規知識，對已經發生或可能存在的違法行為加以告誡、勸導、引導，為監管執法提供有效數據參考等等。但是，大多基層煙草部門僅限于實現管理理念的轉變，根本沒有利用行政指導和調解，可以零距離接觸各方當事人的優勢，前移宣傳、監管、統計關口的意識。

　　（五）被動開展現象突出。目前，行政指導和調解工作已成為各級煙草系統法制建設、當地黨委政府綜治維穩等工作績效考評的硬性指標之一。但是，指導和調解工作是一項艱巨、繁瑣而又存在一定風險性的工作，因此，部分基層服務站和稽查中隊開展行政調解工作的積極性不高，存在為應付檢查被動完成指導和調解任務，甚至臨近年終突擊完善行政指導調解資料、文書、案例卷宗等敷衍了事的現象，致使工作實效大打折扣。

　　二、煙草部門行政指導和調解弱化的原因分析

　　（一）社會認知不足。近年來，隨著煙草基層縣級局各類法制宣傳活動深入開展以及借助電視、網絡、報刊等媒介大力造勢，社會大眾通過12313、局（大隊）、各轄區中隊等熱線電話解決消費爭議的意識已顯著提升。但對于煙草部門在行政許可、行政處罰等專業性較強糾紛上的調解義務和職責，或缺乏認知、或沒有信心，主動申請行政指導和調解的主體較少，制約了行政指導和調解作用的廣泛發揮。

　　（二）具體指導和調解方式及行政約談、行政輔導卷宗欠缺法律效力。煙草行政指導調解所達成的卷宗，主要依靠當事人自覺履行。指導調解結束后，當事人反悔或者拒不履行的，主持指導和調解的煙草行政主管機關對指導和調解協議不能強制執行，且當事人違反已經簽署的責令改正通知書、行政指導告誡書等無需負任何法律責任。這種調解效力的缺失造成當事人對行政指導調解信心不足，不愿在此上過多浪費時間。

　　（三）調解合力整合不夠。綜合目前涉及煙草行政指導和調解的矛盾糾紛案例來看，逐漸呈現出方式多樣化、對象擴大化、指導復雜化等發展趨勢。而基層煙草部門指導調解機構不明、指導調解業務分散且與相關職能相互重疊，致使遇到棘手問題時常常難以形成指導調解處置合力，當事人的糾紛得不到有效及時解決，限制了煙草機關行政指導和調解功能的發揮。

　　三、提升行政指導和調解效能的對策建議

　　（一）增強社會認知程度。借助各類宣傳活動、市場走訪、日常檢查、處罰后回訪等契機，加大煙草行政指導和調解知識的宣傳力度，尤其注重宣傳煙草部門在行政許可、行政處罰等糾紛爭議上的指導和調解職責、義務、優勢，擴大行政指導調解影響力、知曉率，引導爭議各方將煙草行政指導和調解作為解決矛盾糾紛的優先選擇，營造推動該項工作的良好社會氛圍。

　　（三）拓展指導調解方式。行政指導和調解貫穿于煙草專賣行政執法的各個環節和全過程；一方面，緊密結合煙草專賣工作實際，將行政調解貫穿于行政許可、行政處罰、行政執法、消費維權以及監管、服務的事前、事中、事后全過程，按照訴求的類別、難易程度、區域管轄等進行分類，積極采取分類式、前沿式、主動式、立體式、聯動式等多種方式，促進行政指導和調解工作快速、有序推進。另一方面，應主動加強與糾紛涉及相關職能部門聯系，借助各方專業力量及時、專業解決糾紛爭議。

　　（三）完善行政處罰環節。以優質服務提高零售戶的經營能力和守法質量，力求避免“無意識違法”、“非主觀違法”等現象的發生。完善首次輕微違法不處罰原則，規定對首次輕微違法的，只要違法人員承諾守法經營，并簽訂保證書后，不再給予行政處罰。落實案件回訪制，通過傾聽當事人的意見和建議，以誠相待，可以再次檢驗當事人的守法情況，

　　（四）注重實效，聯系工作，推進效能日常化和長效化。認真總結工作經驗，探索工作途徑，并完善相關措施，實行服務宣傳、分類整治和事后回訪相結合的綜合監管體系。對外抓宣傳，向廣大相對人積極開展守法經營、和諧執法等理念的教育，為提高行政指導工作水平營造濃厚的工作氛圍；對內加強學習培訓，結合工作實際開展理論研討，學習行政指導理論與實務，探討行政指導疑難問題。