2019年8月，夏末初秋時(shí)節(jié)。

　　云南省宣威市熱水鎮(zhèn)營(yíng)溝村煙農(nóng)付順昌，將自家所種的烤煙送到了煙葉收購站。“按合同種煙、按約定交煙”成為煙農(nóng)們的一種共識(shí)。

　　江蘇中煙工業(yè)有限責(zé)任公司南京卷煙廠卷包車間擋車工俞優(yōu)敏，目送一件件卷煙通過“一號(hào)工程”完成打碼。“嚴(yán)格計(jì)劃管理、規(guī)范‘兩打三掃’”是卷煙工商企業(yè)的“規(guī)定動(dòng)作”。

　　山東省濟(jì)南市歷下區(qū)零售戶王超，領(lǐng)到了到期換發(fā)的煙草專賣零售許可證。“無證經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大、執(zhí)證賣煙才安心”是零售戶們常掛在嘴邊的實(shí)在話。

　　從煙田到車間再到柜臺(tái)，從新中國(guó)成立到改革開放再到新世紀(jì)，從“大蓋帽”打假到“大頭鞋”緝私直至“大數(shù)據(jù)”監(jiān)管……盡管時(shí)空有變、方式各異，但有一項(xiàng)工作一直深度參與煙草行業(yè)運(yùn)行，發(fā)揮著重要保障作用，這就是煙草專賣管理。

　　自1981年國(guó)務(wù)院決定對(duì)煙草實(shí)行國(guó)家專營(yíng)以來，煙草專賣管理工作始終聚焦鞏固和完善煙草專賣制度，堅(jiān)持依法行政、依法管理，著力抓好專賣內(nèi)管、市場(chǎng)監(jiān)管、打假打私等工作，有力地維護(hù)了國(guó)家利益和消費(fèi)者利益，為煙草行業(yè)乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

　　鑄劍，以完備之法度

　　1915年5月，北洋政府頒布《全國(guó)煙酒公賣暫行簡(jiǎn)章》，明確要對(duì)煙酒實(shí)行“公賣”。這是中國(guó)最早的煙草專賣制度，煙草專賣管理也嶄露頭角。由于當(dāng)時(shí)軍閥割據(jù)、政令不通，“煙酒公賣”并不成功。

　　新中國(guó)成立之初，新的煙草專賣制度開始醞釀，1951年，中華人民共和國(guó)中央財(cái)政部發(fā)布《專賣暫行事業(yè)條例（草案）》，將卷煙用紙納入專賣范圍。

　　上世紀(jì)70年代末80年代初，關(guān)于煙草專賣的一整套理論逐漸成形。彼時(shí)，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，國(guó)家必須對(duì)煙草行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控、總量控制，尤其要把煙草專賣立法擺上重要日程。隨后，煙草專賣體制機(jī)制建設(shè)逐漸加快。

　　1981年5月，國(guó)務(wù)院決定對(duì)煙草實(shí)行國(guó)家專營(yíng)，現(xiàn)行煙草專賣制度由此發(fā)端。

　　1982年中國(guó)煙草總公司成立，1983年國(guó)務(wù)院發(fā)布《煙草專賣條例》，1984年國(guó)家煙草專賣局設(shè)立，專賣管理工作進(jìn)入發(fā)展快車道。

　　1991年和1997年，隨著《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》先后頒布實(shí)施，煙草專賣管理正式走上依法管理的道路。

　　2005年和2008年，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)文件，進(jìn)一步明確煙草行業(yè)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)”的管理體制和專賣管理工作的體制、機(jī)構(gòu)、職責(zé)等，為后續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。

　　2009年以來，煙草專賣法及其實(shí)施條例進(jìn)行了數(shù)次修訂，專賣法律法規(guī)體系更趨完善。

　　煙草專賣制度是煙草行業(yè)的“尚方寶劍”，做好專賣管理工作是煙草行業(yè)的根本職責(zé)。以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)”為核心的煙草專賣制度和管理體制在我國(guó)逐步完善，煙草專賣管理的“大專賣”模式逐步建立。

　　“大專賣”著眼于“完全專賣”。在行業(yè)層面，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)”的管理體制，對(duì)全國(guó)煙草行業(yè)產(chǎn)供銷、人財(cái)物、內(nèi)外貿(mào)業(yè)務(wù)的集中統(tǒng)一管理，通過國(guó)家壟斷、計(jì)劃管理、行政許可等手段，履行加強(qiáng)煙草專賣內(nèi)部管理、煙草專賣生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及有關(guān)保障、堅(jiān)持和完善煙草專賣制度的職責(zé)。具體到“專賣專營(yíng)”層面，主要包括三大法定許可制度，即煙草專賣品生產(chǎn)和進(jìn)出口的法定許可證制度、煙草專賣品銷售和經(jīng)營(yíng)主體的法定許可證制度、煙草專賣品運(yùn)輸?shù)姆ǘ?zhǔn)運(yùn)證制度。

　　國(guó)家以立法的形式確立了煙草行業(yè)專賣專營(yíng)的體制機(jī)制。煙草行業(yè)要不忘初心、牢記使命，嚴(yán)格按照煙草專賣法律法規(guī)要求，堅(jiān)決做到依法行政、依法管理、依法組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，確保各項(xiàng)工作始終在法治軌道上運(yùn)行。

　　磨礪，以計(jì)劃為鋒刃

　　《煙草專賣法》開宗明義：“為實(shí)行煙草專賣管理，有計(jì)劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。”實(shí)行計(jì)劃管理的關(guān)鍵是總量控制，邁出的關(guān)鍵一步是“清理計(jì)劃外煙廠”。

　　縱覽70年歷史，凡是將“計(jì)劃管理、總量控制”落實(shí)較好時(shí)期也是煙草行業(yè)發(fā)展較快時(shí)期。

　　新中國(guó)成立之初，百廢待興，國(guó)家對(duì)煙草行業(yè)（主要是卷煙工業(yè)）的管理逐步從分散走向集中，計(jì)劃管理工作開始起步。這期間，全國(guó)卷煙工業(yè)布局得到了較好調(diào)整，卷煙工業(yè)企業(yè)從1949年的1249家減少到1957年的110家左右，企業(yè)效益明顯好轉(zhuǎn)。

　　但是，從上世紀(jì)60年代末開始，各地逐漸出現(xiàn)大量未經(jīng)國(guó)家計(jì)劃部門批準(zhǔn)的小型卷煙廠和雪茄煙廠（以下簡(jiǎn)稱計(jì)劃外煙廠）。計(jì)劃外煙廠的出現(xiàn)，使得煙草工業(yè)出現(xiàn)管理混亂、盲目發(fā)展、產(chǎn)銷失調(diào)、質(zhì)量下降、效益降低的嚴(yán)重局面，同時(shí)造成了國(guó)家稅收的大量流失。

　　從上世紀(jì)70年代初開始，煙草行業(yè)逐步加大管控力度，通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”計(jì)劃外煙廠等一系列措施調(diào)控?zé)煵莓a(chǎn)銷量。到2000年左右，煙草行業(yè)在全國(guó)清理關(guān)停了300多家計(jì)劃外煙廠，小煙廠過多和無序發(fā)展的問題得到有效解決。

　　2004年，國(guó)家局做出新的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，提出“深化改革、推動(dòng)重組、走向聯(lián)合、共同發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，卷煙工業(yè)企業(yè)從此走上以“聯(lián)合、兼并、重組、整合”為方向的“做大做強(qiáng)”之路，計(jì)劃管理隨之得以加強(qiáng)。這一系列改革舉措，有效地推動(dòng)了優(yōu)勢(shì)卷煙工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大，也為后來煙草行業(yè)持續(xù)十多年的高速發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”只是“非常手段”，加強(qiáng)計(jì)劃管理還需“持久之功”。

　　在煙葉種植上，1997年后，合同收購制開始在煙區(qū)推行。簽訂種植合同成為約束地方政府、煙草企業(yè)、煙農(nóng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家煙葉生產(chǎn)計(jì)劃的重要方法。2000年以來，隨著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，煙葉生產(chǎn)組織形式發(fā)生顯著變化，各個(gè)環(huán)節(jié)逐漸分離，專業(yè)化服務(wù)逐步鋪開，這為嚴(yán)格落實(shí)煙葉種植計(jì)劃提供了有力抓手。同時(shí)，隨著煙葉計(jì)劃管理的加強(qiáng)，“機(jī)耕到畝、育苗到戶、物資到人、移栽到棵”成為從源頭嚴(yán)控?zé)熑~種植規(guī)模的有效手段。

　　在卷煙生產(chǎn)上，2006年上馬的“一號(hào)工程”——“卷煙生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策系統(tǒng)”將“計(jì)劃管理、總量控制”落到了實(shí)處。這一基礎(chǔ)性信息化工程，以物流跟蹤為手段，通過“兩打三掃”，及時(shí)準(zhǔn)確采集工商企業(yè)卷煙產(chǎn)量、價(jià)格、庫存、成本、銷量和流向等卷煙生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，對(duì)提升宏觀調(diào)控能力、規(guī)范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等起到至關(guān)重要的作用。

　　在宏觀調(diào)控上，“總量控制、稍緊平衡”是煙草行業(yè)始終堅(jiān)持的一條基本準(zhǔn)則，貫穿改革發(fā)展始終。近年來，國(guó)家局多次明確提出，要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持“總量控制、稍緊平衡，增速合理、貴在持續(xù)”方針，以調(diào)整供求關(guān)系、穩(wěn)定市場(chǎng)狀態(tài)，保持行業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

　　“大專賣”，意味著專賣管理必須涵蓋煙草產(chǎn)業(yè)鏈條所有環(huán)節(jié)。任何一個(gè)環(huán)節(jié)“掉鏈子”，都會(huì)影響專賣管理整體效果。煙葉生產(chǎn)如此，卷煙制造如此，卷煙銷售也是如此。

　　改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)活躍度提高，一些地方逐漸出現(xiàn)所謂“卷煙自由批發(fā)市場(chǎng)”，被稱為“卷煙黑市”，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序。清理“卷煙黑市”逐漸成為煙草專賣管理部門的工作重點(diǎn)。

　　自上世紀(jì)80年代中期開始，一些地區(qū)開始出現(xiàn)“卷煙黑市”并逐漸擴(kuò)大規(guī)模。到上世紀(jì)90年代，一些大的“卷煙黑市”甚至在當(dāng)?shù)亍芭e足輕重”。如1996年被取締的位于武漢的5個(gè)非法卷煙市場(chǎng)，共有煙販360多戶，年非法交易量達(dá)到湖北全省當(dāng)年卷煙銷量的五分之一左右，年非法交易額達(dá)35億元，而所交各種稅費(fèi)卻不足200萬元。

　　重拳打擊方顯法律權(quán)威。對(duì)此，各級(jí)煙草專賣管理部門與公安、工商等執(zhí)法部門密切配合，對(duì)無證經(jīng)營(yíng)、“卷煙黑市”、銷售假冒卷煙等進(jìn)行了嚴(yán)肅查處和重點(diǎn)打擊，凈化了卷煙市場(chǎng)。數(shù)據(jù)顯示，從1993年到1998年，全國(guó)共取締不規(guī)范的卷煙市場(chǎng)126個(gè)。到1999年年底，各類“卷煙自由批發(fā)市場(chǎng)”基本被取締。

　　事物是不斷發(fā)展變化的，專賣管理的手段和重心也隨著形勢(shì)不斷變化。2010年左右，真煙非法流通逐步成為專賣管理的重點(diǎn)工作之一。

　　2012年，經(jīng)過在江西省煙草專賣局一年多的試點(diǎn)，國(guó)家局決定全面推行專賣內(nèi)管委派制。專賣內(nèi)管委派制下，各級(jí)煙草專賣局按照“垂直管理、雙重領(lǐng)導(dǎo)、相對(duì)獨(dú)立”的原則，調(diào)整專賣內(nèi)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立專賣內(nèi)管委派體制，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制，構(gòu)建起“制度完善、職責(zé)明確、監(jiān)管到位、獎(jiǎng)懲嚴(yán)明”的監(jiān)管體系。

　　同時(shí)，在改革發(fā)展大背景下，專賣管理工作還堅(jiān)持同其他不規(guī)范行為作斗爭(zhēng)。

　　上世紀(jì)80年代初，國(guó)家局、總公司一成立就把制止卷煙降價(jià)競(jìng)銷、整頓批發(fā)渠道等工作作為重要任務(wù)，維護(hù)了卷煙市場(chǎng)秩序。

　　上世紀(jì)90年代，各級(jí)煙草專賣管理部門充分利用法律所賦予的執(zhí)法權(quán)，在煙草專賣許可、準(zhǔn)運(yùn)制度等方面持續(xù)發(fā)力，不斷加大專賣管理力度。

　　從1999年開始，國(guó)家局、總公司陸續(xù)開展煙葉流通、卷煙體外循環(huán)、財(cái)經(jīng)秩序等專項(xiàng)治理整頓工作，著力推進(jìn)規(guī)范管理“兩項(xiàng)工作”，確保行業(yè)始終沿著規(guī)范的道路前行。

　　實(shí)踐證明，必須嚴(yán)格管理、加強(qiáng)調(diào)控，必須著眼全局、顧全大局，把發(fā)展建立在可靠市場(chǎng)基礎(chǔ)和扎實(shí)工作基礎(chǔ)之上，推動(dòng)煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。