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煙草在線據(jù)《搜狐網(wǎng)》報(bào)道 被動(dòng)吸入二手煙的北京市民支持控?zé)?#xff0c;煙民卻覺得控?zé)熛拗屏俗杂?#xff0c;《控?zé)煑l例》究竟何去何從？今后，對于這種關(guān)系群眾利益，卻又相對復(fù)雜、不宜立即進(jìn)入立法程序的項(xiàng)目，北京市人大常委會(huì)將牽頭組織項(xiàng)目組和課題組進(jìn)行法規(guī)預(yù)案研究，為將來立法夯實(shí)工作基礎(chǔ)。
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控?zé)熞琅f任重道遠(yuǎn)，需要立法工作者開闊思路，創(chuàng)新立法模式。
去年，《北京市控制吸煙條例》、《北京市基本住房保障條例》、《北京市農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房條例》被列入法規(guī)預(yù)案研究項(xiàng)目。年底，一本本厚重的、凝結(jié)著專家智慧的研究報(bào)告證明，作為去年北京市人大常委會(huì)完善立法工作格局的新亮點(diǎn)，法規(guī)預(yù)案研究工作已經(jīng)結(jié)出累累果實(shí)。
模式創(chuàng)新
法規(guī)預(yù)案研究引入“學(xué)者智囊團(tuán)”
什么樣的項(xiàng)目能納入法規(guī)預(yù)案研究范圍？北京市人大常委會(huì)法制辦主任張引介紹說，預(yù)案研究項(xiàng)目是根據(jù)人民群眾、人大代表的意愿和主張?zhí)岢龅?#xff0c;對于具備立法的必要性和迫切性，但又較復(fù)雜、不宜立即進(jìn)入立法程序的項(xiàng)目，由人大牽頭組織項(xiàng)目組和課題組進(jìn)行研究論證，充分發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)的智力優(yōu)勢，為將來立法夯實(shí)工作基礎(chǔ)。
去年北京市人代會(huì)上，北京市人大代表、中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年提交了制定“北京市控制吸煙條例”的建議。不久，《北京市控制吸煙條例》作為北京市首個(gè)法規(guī)預(yù)案研究項(xiàng)目被確定下來。人大常委會(huì)委托“中國政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心”，利用其學(xué)術(shù)資源和智力資源，組織專家成立了項(xiàng)目課題組。明確控?zé)煼申P(guān)系中各相關(guān)主體的責(zé)任邊界，創(chuàng)新了控?zé)煿ぷ髂Ｊ健陬A(yù)案研究過程中，學(xué)者們的新思路新模式不斷涌現(xiàn)。
談起法規(guī)預(yù)案研究的意義，中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長王敬波作為項(xiàng)目課題組的一員，有著深刻的體會(huì)。“以前的立法體制中沒有預(yù)案研究的環(huán)節(jié)，通常是由人大牽頭，相關(guān)部門參與起草工作。這次的預(yù)案研究是立法模式的創(chuàng)新，由專家、社會(huì)人士、代表進(jìn)行法規(guī)預(yù)案的起草工作。預(yù)案研究是立法的準(zhǔn)備工作，針對立法的必要性、可行性和今后可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行前期的研究，為將來的立法提供思路。”她表示，相關(guān)部門出于不同考慮在立法過程中會(huì)有一定取舍，預(yù)案研究更加客觀中立，擺脫以往立法中的部門利益。專家、代表和社會(huì)人士相對中立，能盡量吸納不同方面的意見，做全面考慮，并以不偏不倚的態(tài)度參與預(yù)案研究。
形勢緊迫
《控?zé)煑l例》成為首個(gè)研究項(xiàng)目
近年來，專家學(xué)者和人大代表們對控?zé)煹暮袈曈l(fā)強(qiáng)烈。我國加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，意味著中國政府在國際上已經(jīng)做出承諾。從建設(shè)“綠色北京”和“人文北京”的角度來說，控?zé)煴厝皇且粋€(gè)重要的指標(biāo)。這些無一不強(qiáng)調(diào)著北京控?zé)熈⒎ǖ钠惹行浴?/p>
另一方面，控?zé)熈⒎ㄓ置媾R著難以擺脫的“困境”。中國的煙酒文化盛行且根深蒂固，吸煙已經(jīng)成為一種社會(huì)交往的手段。政企合一的煙草專賣制度，使很多地方在稅收上還依賴煙草。
既有敏感度、又有緊迫性，《北京市控制吸煙條例》成為北京市確定的首個(gè)立法法規(guī)預(yù)案研究項(xiàng)目并非巧合。
思路巧妙
保護(hù)非煙民免受二手煙的侵害
車站、網(wǎng)吧、餐館，煙霧繚繞、吞云吐霧的場面并不罕見。煙民的感覺是“我不過是抽了口煙而已”，完全沒有意識到自己的“自由”已經(jīng)影響到他人的權(quán)利。張引介紹稱，此次課題研究的立法思路非常巧妙，從“以人為本”的角度出發(fā)，但更側(cè)重于“保障不吸煙人的健康，防止二手煙危害”。“吸煙是你的自由，但行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不能損害其他公民的自由和權(quán)利。因?yàn)槟阄鼰?#xff0c;影響別人的健康，這是不允許的”。
“我國人群中遭受二手煙危害的人數(shù)超過5.4億，其中15歲以下兒童1.8億。”王敬波用鮮活的數(shù)字描述了煙民和非煙民微妙的關(guān)系，“控?zé)熎鋵?shí)是兩種權(quán)利的博弈，煙民享有吸煙的自由，不吸煙的人也有免受二手煙侵害的權(quán)利。我們強(qiáng)調(diào)要喚起不吸煙人群免受二手煙危害的意識，同時(shí)，通過限制煙民在公共場所的吸煙行為，保護(hù)非煙民的健康權(quán)利。控?zé)熓莾蓚€(gè)群體互相尊重對方權(quán)利的問題，而非政府直接管理老百姓的行為。”
群眾參與
經(jīng)營者、非煙民共同“控?zé)煛?/strong>
說起讓非煙民參與“控?zé)煛?#xff0c;王敬波對杭州的一例案子觸動(dòng)很深。“杭州剛開始大力宣傳控?zé)煏r(shí)，一個(gè)煙民在電梯里抽煙，旁邊的乘客勸阻他，結(jié)果酒醉的煙民將勸阻者打傷。后來，政府對勸阻者給予巨額獎(jiǎng)勵(lì)，對打人的煙民除了治安處罰外，還進(jìn)行了罰款。”
公眾參與的力量不容小覷。“比如媽媽們都非常愛孩子，不會(huì)忍心讓孩子遭受二手煙的困擾。因此我們建議調(diào)動(dòng)社會(huì)志愿者、婦女、街道居委會(huì)共同參與督導(dǎo)活動(dòng)中，對公共場所吸煙的行為進(jìn)行檢查、舉報(bào)、投訴或規(guī)勸。”王敬波說，“以往大多強(qiáng)調(diào)的是政府單方面的控?zé)煿芾?#xff0c;此次我們要調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)公眾的積極性和參與性。控?zé)煈?yīng)該是社會(huì)共同治理的過程，我們也希望在法律中能賦予社會(huì)公眾更多參與治理的權(quán)利。”
張引表示，此次預(yù)案研究強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下，采取社會(huì)公共治理模式，廣泛吸收群眾參與，這對于將來法規(guī)修訂工作具有重要的參考意義。同時(shí)，項(xiàng)目課題組還提出，公共場所的經(jīng)營者要負(fù)起責(zé)任。在禁止吸煙的公共場所，如有人吸煙，應(yīng)由經(jīng)營管理者主動(dòng)勸阻，如沒有做好監(jiān)督責(zé)任，將處罰經(jīng)營管理者，使控?zé)煴O(jiān)管與經(jīng)營場所利益掛鉤。“一些經(jīng)營者擔(dān)心不讓顧客吸煙會(huì)影響生意。事實(shí)上，無煙餐館因空氣環(huán)境良好，營業(yè)狀況甚至?xí)谩！?/p>
以人為本
社會(huì)給予煙民更多醫(yī)療幫助
“在保護(hù)非煙民權(quán)利的同時(shí)，預(yù)案研究同樣關(guān)注吸煙者的健康，為想少吸煙的煙民提供幫助，通過控?zé)熃档蜔熋駭z入煙草的數(shù)量，為想戒煙的煙民提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。”張引說。
“我們考慮要兼顧不同人群的權(quán)利，對煙民來說，吸煙已經(jīng)成為一種不良的生活習(xí)慣，從醫(yī)學(xué)角度來說，甚至是一種帶有依賴性的疾病。”王敬波表示，預(yù)案研究中提出要采取多種手段幫助煙民，維護(hù)煙民的健康。比如通過戒煙門診和咨詢普及醫(yī)學(xué)知識，將煙民戒煙的費(fèi)用納入醫(yī)保的范圍內(nèi)等。
煙民的自我約束和節(jié)制同樣重要，王敬波稱，在不同城市開展調(diào)研的過程中，課題組發(fā)現(xiàn)，北京和上海實(shí)施控?zé)熡幸粋€(gè)共同的特點(diǎn)：在重大的國際活動(dòng)中，控?zé)煹男Ч挤浅：谩１热绫本W運(yùn)和上海世博會(huì)期間，社會(huì)公眾帶有很強(qiáng)的國家榮譽(yù)感，在控?zé)煼矫姹容^配合。因此，我們需要明確的是，大型國際活動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在公共場所實(shí)現(xiàn)全面控?zé)熞呀?jīng)不是問題，關(guān)鍵是如何維持重大活動(dòng)中控?zé)熜Ч?#xff0c;使之變成常態(tài)。
亮點(diǎn)
研究報(bào)告不會(huì)被擱淺
法規(guī)預(yù)案研究為提升立法質(zhì)量打下了基礎(chǔ)，張引說，“法規(guī)預(yù)案研究形成的研究報(bào)告、法規(guī)草案和專家建議稿是經(jīng)過充分研究論證提出的，而不是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理而提出的。”
據(jù)張引介紹，法規(guī)預(yù)案研究項(xiàng)目還成立了包括北京市人大常委會(huì)法制辦公室、北京市人大常委會(huì)教科文衛(wèi)體辦公室、北京市政府法制辦公室、北京市衛(wèi)生局和市愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)在內(nèi)的項(xiàng)目工作組。“我們好比項(xiàng)目的甲方，中國政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心就像是乙方，但我們不光向乙方要一個(gè)結(jié)果，北京市人大常委會(huì)時(shí)刻關(guān)注著預(yù)案研究的過程和進(jìn)展”。據(jù)悉，預(yù)案研究報(bào)告結(jié)題后并不會(huì)被擱淺，下一步將在一定范圍內(nèi)征求代表和群眾意見，待立法時(shí)機(jī)成熟后，適時(shí)納入立法計(jì)劃。
