煙草在線專稿　　

　　一、行政審批制度改革的背景及導向

　　我國的行政審批制度形成于20世紀50年代，是計劃經濟體制下政府管理最核心的制度。這一制度曾在我國經濟建設中發揮過積極的作用，但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場化程度的不斷提高，行政審批制度已難以適應國內外形勢的發展。2001年我國正式啟動行政審批制度改革工作。2001至2003年，共進行了三輪改革。2004年，《行政許可法》應運而生。2008年，國務院審議通過了《關于深入推進行政審批制度改革工作的意見》，行政審批制度改革向縱深化發展。黨的十八大報告提出：“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”2014年2月，國務院印發《注冊資本登記制度改革方案》，全面拉開了工商登記制度改革的大幕，全國上下掀起新一輪以簡政放權為核心的行政審批制度改革熱潮。

　　深化行政審批制度改革就是要從削減事權到強化監管、由規范管理到提高效率、改善服務，優化行政資源配置，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，以公民為中心建設服務型政府。煙草專賣零售許可作為市場進入類審批，其改革的方向是降低進入門檻，激發市場活力；應更加重視許可條件、辦理環節、審批流程、后續監管及信息化建設；順應工商登記制度改革的要求，“寬進嚴管”、“簡化程序”、改變“監管權責”。

　　二、當前煙草專賣零售許可證管理存在的問題

　　近幾年，在深化行政審批制度改革背景下，省行業在煙草專賣零售許可證管理方面做出了一些努力，取得了一些成績。例如，煙草專賣零售許可證合理化布局全面實行負面清單制度，放寬準入門檻；有的地市局已設立煙草專賣行政審批大廳，在優化服務方面取得了良好效果。但是，在零售許可證管理方面還存在很多不足，尚待改進。

　　（一）行政審批不夠“簡”

　　行政審批制度改革，核心在“簡”，而在零售許可證審批手續方面仍存在廣闊的簡化空間。

　　1.新辦許可申請材料及審查程序繁瑣。一是“有與經營煙草制品零售業務相適應的資金”證明材料復雜。對于資金證明，我們要求申請人提供銀行卡開戶證明、存款單等能夠證明申請人一定數額（各地根據經濟水平數額不等）存款的證明材料，而工商登記制度改革的精神是將實繳制改為認繳制，我們的做法應及時跟上改革步伐。二是“與住所相獨立的經營場所”審查程序繁瑣。目前，我們采取實地核查的方法對申請人有無“與住所相獨立的經營場所”進行實質審查。《煙草專賣許可證管理辦法》規定這一條件的目的在于保證零售戶接受專賣執法檢查，方便后續監管。事實上，完全可以簡化準入程序，以嚴格的后續監管取代實地核查。

　　2.持證戶需經審批方可歇業。我們知道，《煙草專賣許可證管理辦法》規定的歇業是指不再經營煙草制品零售業務，也就是“洗手不干”了。既然國家的政策是激發市場活力和創造性，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府要簡政放權，那么，盡管煙草制品有其特殊性，但這種特殊并不足以影響到市場主體自由退出，所以，“洗手不干”是否不該受行政主體約束？

　　3.延續許可的申請材料及辦理流程過于繁瑣。一是申請人需提供與新辦許可同樣復雜的申請材料。二是辦理延續許可流程十分繁瑣，需經層層審批，僅當事人就需要至少12處簽字并蓋手印；每個延續戶均需制作一本檔案卷宗，浪費了大量的行政成本，也給零售戶帶來了不必要的麻煩。在日常工作中，能夠經營到申請延續的零售戶，幾乎都是經后續監管符合延續要求的經營者，因此，在申請材料和辦理流程上完全可以簡化。

　　（二）管理制度不健全

　　煙草專賣零售許可證的管理制度不僅包括對零售戶的管理，也包括各級煙草專賣局對自身行為的規范，以優化服務、提高行政效能。

　　1.對零售戶的事中事后監管制度缺失。在實際工作中，經常會遇到零售戶出現不規范行為，但在管理方面又無法律依據和制度規范，給基層執法主體帶來執法困惑。比如，商店關閉，無法聯系到當事人；有的零售戶長期不訪貨，內管系統出現預警。以上兩種情形，由于目前沒有有效的退出機制，收回煙草專賣零售許可證的流程時間過長，導致出現該退出的許可沒有及時退出，給我們的管理帶來不必要的障礙。再如，有的零售戶店內基本無卷煙擺放，亦無庫存，疑似代購戶，但煙草專賣局并無直接法律或制度依據對其進行監管。

　　2.對煙草專賣局自身行為規范不嚴。一是違法行政行為時有存在。在法治中國、法治煙草建設蹄疾步穩向前推進的時代背景下，居然還存在有的縣級局動輒“停辦”煙草專賣零售許可證的現象，讓人震驚！二是優化服務方面需進一步提升。我們在信息公開、便民服務、保證公眾知情權、參與權、監督權等方面做得還不夠。比如，行政審批大廳只在個別市局有設置，需在全省全面推進，以優化行政資源配置，實現高效便民。

　　（三）信息化建設需跟進

　　信息化管理是適應信息社會、高效規范管理的必然要求。在當前行政審批制度改革的大環境下，一些煙草專賣管理信息化建設工作中存在的問題也暴露出來。

　　1.信息融合度不高。在煙草專賣管理信息化建設過程中，各信息系統之間形成若即若離的信息孤島。這種信息孤島，即存在于上下級、同級煙草專賣局之間，也存在于煙草專賣局與其他職能部門之間。

　　2.不能適應“大數據”分析趨勢。當前專賣管理信息系統主要承擔對零售戶信息的錄入存儲功能，不能對原始的數據信息進行性主動分析研判；隨著行政審批制度改革步伐加快，零售戶數據信息共享是必然的趨勢，在“大數據”時代，專賣管理信息系統必須對未來更多數據實現對接交換和分析研判做好應對準備。

　　三、煙草專賣零售許可證管理改革創新思路

　　隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和行政審批制度改革的深入推進，煙草專賣零售許可證的管理也應改變過去那種以行政許可為主的管理方式，深化改革，不斷創新管理方式，適應改革發展新常態。

　　（一）簡化審批條件及流程

　　1.實行承諾制，簡化新辦許可審批。一是采用資金認繳制。對于“有與經營煙草制品零售業務相適應的資金”證明，采取讓申請人簽署承諾書的形式，實行經營資金認繳，承諾其有必要的資金投入，順利開展后續經營活動。二是以承諾取代實地核查。對于“有與住所相獨立的經營場所”，可以采取申請人承諾的方式，允許其進入市場。若經營主體違背了上述兩項承諾，均須在后續監管中嚴加處理。此種做法，符合工商登記制度改革所倡導的“寬進嚴管”精神。

　　2.取消歇業審批。對于想退出經營的零售戶，允許其自由退出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府不該管的要“防越位”。但為方便煙草專賣局對許可證的管理，及時了解市場動態，便利其他零售戶及時進入市場，可以通過更加便捷的方式，比如由零售戶與訪銷人員溝通，由訪銷人員通過信息系統將歇業這一信息提供給證件管理人員，及時注銷許可證。

　　3.簡化延續許可辦理條件和流程。可以研究設計能夠證明零售戶符合延續條件的申請表，連同決定書、送達回證一起，請零售戶到煙草專賣局一次性填寫、送達，并將所有延續戶的辦理材料整理成一本檔案卷宗。這樣可以大大節約人力、物力、財力等行政成本，也方便了零售戶繼續經營。而對于個別可能存在的不符合條件的零售戶，完全可以通過后續監管敦促其整改或退出。

　　（二）建立健全管理制度

　　1.全面實行行政審批大廳服務制度。在全省各地市局設立行政審批大廳，規范許可證辦理，實行一個窗口對外，將許可證辦理、管理法律依據、時限流程、辦證人員工作職責、監督舉報電話等通過展示板或滾動屏幕的形式全部公之于眾，　充分保障行政相對人的知情權、監督權，堅決杜絕類似“停辦”現象發生再次發生；大廳內設監督辦、咨詢室等便民服務機構和座椅、排號機等服務設施，優化服務質量。

　　2.建立黑名單制度。行政審批制度改革的思路是“寬進嚴管”，而“嚴管”的重要舉措在于改變過去單純依靠行政手段實施監管的方式，更加注重信用監管，以促進市場的誠信經營。通過建立黑名單制度，可以將那些有失信、違法等不良行為記錄的零售戶列入重點監管對象，將不適合繼續經營的零售戶逐出市場。黑名單制度的主要內容包括：（1）建立黑名單檔案，即將有不良行為記錄的零售戶列入黑名單。（2）發布黑名單信息，即通過一定方式向社會公開發布列入黑名單的零售戶。（3）重點監管，即對列入黑名單的起因實行重點監管。（4）信用約束，即對納入黑名單的零售戶在貨源供應、優惠政策等方面給予限制，使其“一處受罰處處受阻”。（5）整頓或除名，即對列入黑名單的零售戶責令其停止經營業務、進行整頓，直至依法取消其經營資格。

　　當然，要實現上述目標，前提是加快制定完善法律法規。一是完善專賣執法法律法規，保證執法有依據，比如，要將前述疑似代購戶、商店關閉無法聯系和長期不訪貨等零售戶納入“違法不良記錄”范圍。二是建立黑名單管理的法律法規和標準體系，使黑名單制度于法有據。

　　3.構建退出機制。有效的許可證退出機制，對于縮短收證時限，敦促該退出的許可及時退出，保證新增零售戶及時進入起到至關重要的作用。煙草專賣零售許可的退出可以分為兩種情形，一是被動退出，