許可證管理一直是專賣管理中重點、難點、熱點工作，雖然煙草專賣零售許可證的發放和后續管理已逐步走向規范化、制度化，但是，現實中零售許可證的使用方面仍存在諸多問題，不僅擾亂了正常的卷煙市場經營秩序，還占用了寶貴的卷煙市場資源，因此，強化和完善煙草專賣許可證管理，顯得尤為必要和緊迫。

　　一、煙草專賣許可證管理現狀

　　近年來，隨著煙草專賣行政執法、市場監督管理職能的進一步加強和發揮，以及卷煙零售戶的守法意識、自律意識顯著增強，卷煙零售市場開始步入良性循環的軌道，但在許可證管理上仍存在一定的問題。無證經營現象屢禁不止，許可證換發、延續時間集中，證件管理員工作量大，大多數持證戶都是停、歇業，不主動、不申請，甚至出現非法轉讓、出租許可證的違法行為，對證址不符的，許可證管理辦法無變更事項的，重新申領可能會出現不符合合理布局；專賣人員對許可證管理認識不足，市場監管力度不夠，依然存在“重許可、輕管理”現象等等。

　　二、煙草專賣許可證管理存在的主要問題

　　目前在許可證管理過程中存在較為典型的問題主要表現為以下幾方面：

　　（一）無證戶取締不徹底。近年來，在煙草、工商部門的共同監管和依法取締下，卷煙市場無證戶數量大幅度減少，市場凈化率持續提升，有力維護了煙草專賣制度。但也要看到，當前無證戶并沒有絕跡，在一些地方長期存在，且“反彈”現象較為突出，成為專賣執法部門的“頭疼”事情。

　　（二）停、歇業不主動。事實上，絕大部分持證戶在停、歇業時都不會主動向煙草部門提出申請，因為申請或不申請停、歇業對預停止經營卷煙零售業務的持證戶而言，沒有實質上的區別，所以持證戶一般都不會主動申請。這類證過多，又不經營卷煙零售業務，間接擾亂了卷煙市場的正常秩序，增加了卷煙市場的監管難度，同時也損害了廣大合法持證戶和擬申請辦證戶的利益。

　　（三）中、小學周圍存在卷煙零售戶。根據《煙草專賣法》、《煙草專賣許可證管理辦法》規定，中、小學校周圍是不允許出現卷煙零售戶的。但現實中，這一規定并未得到落實。這問題的產生于當時的時代背景，由于市場基礎薄弱，無證戶多，為了強化專賣管理，減少無證戶，專賣管理部門上門辦證，沒有過多的考慮合理化布局和學校周圍不能辦證的問題。但原來的零售戶并未取消，而是作為歷史遺留問題予以保留，一直延續至今。

　　（四）零售點合理布局滯后。根據《煙草專賣法實施條例》，申辦零售許可證必須符合煙草制品零售點合理布局要求。但現實中，證址不符，需重新申辦許可證，出現不符煙草制品零售點合理布局要求的問題，及許可證有效期屆滿未延續，要求重新申辦，由于合理布局的問題無法辦理。這也間接使市場出現了難以取締的無證戶。

　　（五）重許可、輕管理。煙草專賣零售許可證在監管過程中存在較為嚴重的問題，過于重視許可證的核查、忽視監管或者完全不監管的現象非常普遍，專賣零售許可證在后續管理上主要存在以下幾種問題：

　　1.零售專賣許可證遺失或者超出了許可證規定期限，仍然繼續從事煙草零售活動。

　　2.許可證與經營戶、經營地址不一致，一店多證的現象習以為常。

　　3.經營戶為了自身利益，以出租、出借或者買賣等非法形式轉讓零售證。

　　4.執法過程中缺乏按法律依據或者不按照法定規定程序來處理。

　　5.經營人、經營場所已經出現了巨大變化，可是煙草專賣零售證仍然在有效范圍內，供貨正常。

　　三、存在問題原因

　　根據煙草專賣許可證管理過程中遇到的問題和困難，歸納起來主要有以下幾點原因：

　　一是與工商、公安聯合執法效果不佳。《煙草專賣法》規定，查處無證經營行為是工商行政管理部門的職權。但從現實情況看，工商部門在查處無證戶方面，多數表現的不夠積極主動，大量的工作需要煙草部門去做，比如無證戶摸底調查、說服勸導、定期復查回訪等等。另外，與公安的協作也并不順利，專賣執法人員查處的涉案金額沒有達到5萬元的案件占據相當大的比重，公安機關通常會以這些案件的涉案金額沒有達到相關規定，而做出不予立案的處理，導致很多案件的執行不到位。

　　二是歷史遺留問題未解決。現實中，中、小學周圍仍存在卷煙零售戶，沒有被依法取締，及出現重新申辦許可證，但合理布局不合理的卷煙零售戶，無法新辦，這些問題都沒從根本上解決，增加了市場監管的難度。

　　三是市場監管力度不夠。在日常實際工作中，大部分煙草專賣市場管理員或稽查員只是對息息相關的考核指標涉及的內容如案件查處、市場監管等比較重視，而輕視了許可證后續監管等考核指標以外的相關工作，對許可證的動態變化不能做到及時掌握，特別是地處邊遠、交通不便的行政村的監管。

　　四是許可證退出管理機制不健全。大部分卷煙持證戶對《煙草專賣許可證管理辦法》理解不到位，不會主動申請停業、歇業，認為只要不賣假煙，走私煙就行了，對零售許可證處理很隨意，甚至部分持證戶受現實利益驅動或人情交往影響，往往想方設法將零售許可證轉讓、有償出租或出借給無卷煙經營資格的經營戶或者有證戶。這為他人非法套購卷煙提供了方便，浪費市場資源，嚴重影響卷煙經營秩序。

　　五是監管和經營不分家。由于這種國有專賣體制很大的弊端就是政企不分，管理者和經營者的身份常常被混淆，滋生了嚴重的資方保護主義。在政企不分的專賣體制下，煙草專賣局很難對市場經營活動進行應有的監督和管理，必然會出現生產經營和監督管理之間的矛盾。從這種國有專賣體制的本質來說，它的弊端是無法克服的，而且這種體制容易使公共權力部門的權力私有化、部門化，公正執法會受到嚴重的挑戰。

　　四、加強專賣許可證管理的對策措施

　　針對煙草專賣許可證管理工作過程中遇到的問題和困難，筆者認為，在加強許可證管理上，可以從以下幾個方面入手：

　　（一）轉變思想觀念。認清卷煙零售戶和煙草公司是貿易伙伴關系，是對等的，轉變“管”的理念，變管理為服務，加強辦證人的服務意識。并強化專賣隊伍的培訓學習，引導專賣人員充分認識煙草專賣零售許可證管理的重要性，轉變“重許可、輕管理”的思想認識。

　　（二）適應行政審批改革的新常態。簡化辦證流程，方便辦證群眾，減輕基層工作負擔，注重后續服務，集中力量解決老百姓關注的熱點、難點問題，切實把零售戶利益放在心上，通過系列營銷、管理手段，使持證戶感受煙草部門的真情服務，維護持證戶合法權益，保障持證戶利益最大化，逐步提高持證戶對煙草的忠誠度和依存度。

　　（三）加強內部監管，規范許可證辦理。

　　一是嚴進寬出。要增強受理機構和審核機構的審查人員的責任意識，對申請材料的真實性、嚴謹性進行嚴格審查；由審核機構根據實際情況抽取部分申請材料組織人員進行實地核查，嚴防出現不規范行為的發生；充分考慮合理、科學分布卷煙零售點的覆蓋率，優化零售戶質量。

　　二是嚴格許可證延續制度。實行片區專賣管員許可證年檢、延續責任追究制。周密部署延續工作，對零售戶實行分類管理，充分發揮延續程序的審查作用，嚴格督查考核，公示年延續結果，接受群眾監督。根據守法情況設置1-5年有效期限，對有違法轉讓等情況的在延續過程中可不予延續，以確保煙草專賣零售許可證的“含金量”。

　　三是加強許可規范。定期開展卷煙零售戶培訓，切實提高守法經營意識。加大法律法規宣傳教育培訓力度，增強零售客戶的守法經營意識。充分利用各種宣傳載體，利用印發宣傳資料、報刊報紙等形式，加強煙草專賣零售許可證后續管理相關法律法規和制度政策的宣傳教育。

　　（四）解決好歷史遺留問題。對過去辦證遺留下來的和合理化布局不合理等問題，通過許可證延續、專項治理等方式和途徑積極穩妥解決。落實專人對無證經營行為的后續監管，提高取締工作質量。

　　（五）注重部門配合。要加強與工商聯合執法力度和頻次，互相配合、溝通、支持，實現聯合執法常效化，并定期進行考核，嚴格責任，有效增強許可證管理力度。

　　（六）強化許可證的后續監管。

　　一是注重信息分析。建立客戶異常情況反饋機制，通過接收舉報、上級部門反饋、營銷部門反饋等多種形式獲取市場有價值的信息，進行分析，發現零售戶異常問題，帶著問題上市場，有針對性地展開檢查。

　　二是有計劃的檢查市場。專賣管理檢查人員根據反饋的異常問題，制定計劃，并按照計劃檢查市場，但是不要拘泥于計劃，帶著問題，重點檢查，有針對性的，重點監管異常零售客戶、可疑零售戶，發現問題，要做到及時、妥善處理，確保零售客戶的利益。

　　三是在實際工作中不斷完善“APCD”工作法。嚴格落實“互聯網+監管”“雙隨機、一公開”“行政執法三項制度”要求，提高專賣執法人員素質和工作能力，強化專賣執法人員培訓與教育，切實增強行業的使命感和價值觀，對工作法的實施方案不斷的改進和提高，提高APCD工作法信息化建設程度。

　　（七）健全許可證退出管理機制。為有效加強對轄區許可證的管理，要結合實際，要依法管理和勸說退出相結合，制定許可證退出管理機制，明確規范卷煙零售戶經營行為的指導思想和目標任務，并且要提出對卷煙零售戶后許可證退出管理的具體措施，使煙草專賣零售許可證管理真正為維護煙草專賣市場秩序、維護專賣零售戶、消費者利益服務。

　　（八）實行政企分離，政府職能的轉變。適應行政審批改革的新常態，加強內部監管，建立健全司法監督和社