煙草在線專稿　　《廣西壯族自治區行政執法程序規定》規定，行政執法機關處理違法案件一般應在立案之日起六十日內作出處理決定。那么，逾期作出處理決定是否有效呢？在此，筆者借助一個案例，淺析行政機關超出作出行政處罰的期限后作出的行政處罰決定的效力問題。

　　案例

　　2007年5月16日，黃某因涉嫌銷售非法生產的煙草制品36條，被某縣煙草專賣局查獲，并于5月17日立案。某縣煙草專賣局多次要求黃某前來協助調查，黃某均予以拒絕，反向人民法院提起行政訴訟，要求確認某縣煙草專賣局查扣其卷煙的行為違法，并賠償經濟損失。經一審、二審，法院認為某縣煙草專賣局查扣黃某非法卷煙的行為并無違法之處。2011年1月，某縣煙草專賣局作出行政處罰決定，沒收黃某銷售的非法生產的卷煙36條。黃某遂向法院提起訴訟，以某縣煙草專賣局違法作出行政處罰決定為由，要求撤銷該行政處罰決定，并賠償經濟損失。

　　這里，有必要對行政行為合法性的構成要件先作一個基本的了解，一般認為，一個具體行政行為合法，需要同時具備以下條件：首先是作出具體行政行為的主體應當合法。所謂主體合法，是指作出某具體行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔法律責任。其次是某具體行政行為應當符合行政主體的權限范圍。權限合法，是指行政行為主體必須在法定的職權范圍內實施行政行為。再次是某具體行政行為內容應當合法、適當，這是行政行為的內容要件。所謂內容合法，是指行政行為所涉及到的權利、義務，以及對這些權利、義務的影響或處理，均應符合法律、法規的規定和社會公共利益。所謂內容適當，是指行政行為的內容要明確、適當，而且應當公正、合理。最后，是某具體行政行為應當符合法定程序，所謂程序，是指行政行為的實施所要經過的步驟，如聽取當事人進行陳述、申辯，事先告知、依法聽證等。

　　該案中，某縣煙草專賣局是實施該行政處罰權的合法主體，實施的行政處罰種類和幅度均未超越其權限范圍，內容也合法適當，并且依法告知了當事人享有陳述、申辯權，在作出行政處罰決定前，也依法履行了事先告知程序。但是，從期限上分析，該案中，某縣煙草專賣局作出行政處罰決定明顯超出了法定的辦案期限?，F行法律、法規和規章中對煙草專賣行政管理機關的辦案期限的規定大致是這樣的情況：《行政處罰法》對行政處罰的期限沒有作出相關的規定；《煙草專賣行政處罰程序規定》第三十五條規定“調查取證應當自批準立案之日起三十日內終結。案情重大、復雜需要延長調查取證期限的，應當經本煙草專賣行政主管部門負責人批準，并書面告知當事人。”但該規章也只是規定了煙草專賣行政管理機關調查取證活動的期限，并未規定作出行政處罰決定的期限；《廣西壯族自治區行政執法程序規定》第三十七條規定“行政執法機關處理違法案件應在立案之日起六十日內作出處理決定。重大、復雜的案件，經本機關負責人批準，可以延長三十日，需要繼續延長的，報上一級行政主管機關批準。自治區人民政府所屬行政執法機關，報自治區人民政府批準?！痹撘幷乱幎诵姓C關作出行政處罰決定的期限，但并未明確超出此期限作出的行政處罰決定是否有效。

　　爭議焦點

　　該案爭議的焦點在于：某縣煙草專賣局超出法定辦案期限作出行政處罰決定的行為是否有效。關于行政機關超出法定辦案期限作出的行政處罰行為是否有效的問題，在學術界和司法實踐中有不同認識，歸納起來，主要有三種觀點：

　　第一種觀點認為，期限是行政程序的基本組成要素。違反法定期限屬于典型的程序違法，是無效的行政處罰行為，依法應當予以撤銷。

　　第二種觀點認為，辦案期限屬于法律規定，行政機關超出辦案期限應當確認為程序違法，但不應當被撤銷。

　　第三種觀點認為，行政機關作出的行政處罰行為雖然超出法定期限，但法律并未規定超出辦案期限的行為屬于無效行為，且超出辦案期限作出的行政處罰行為對當事人的權利義務不會造成實質影響，因此應當認定為合法有效。

　　筆者認為，行政機關超過法定期限作出具體行政行為屬于行政行為程序違法的其中一種表現形式。實踐中，此類違法行為大體大體可以分為幾種情況：一是具體行政行為超法定期限作出，實體處理不合法；二是具體行政行為超法定期限作出，但實體處理合法；三是具體行政行為超法定期限作出，并且同時存在其它程序違法的問題；四是具體行政行為雖然超法定期限作出，但有正當理由，而未辦理必要的內部審批手續。依照現行法律規定，違反法定程序的具體行政行為，人民法院應當予以撤銷或者確認違法。但是，行政行為是行政主體依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動，作為一種國家行為，行政是基于對公共利益的管理而進行的，對于維護社會秩序，促進社會發展，起著至關重要的作用。因此，如果對超過法定期限作出的行政行為不作具體地分析，對所有超過法定期限作出的行政行為，無一例外地認定為無效或撤銷，卻造成了更大的行政資源浪費，又因社會管理不能及時補位，對公共利益造成更大的損失，這是不符合立法者的本意的。

　　因此，筆者認為，對于行政機關超期作出的具體行政行為的效力認定，應當根據案件的不同情況，區別對待，作出處理：對于單純超過法定期限但不存在其他違法情形作出的具體行政行為，應當認定其程序存在瑕疵，但不宜直接撤銷；對于存在超過法定期限同時還存在其他違法情形，例如主體不合法、證據不足、事實不清、或者顯失公平等等程序或實體問題，這樣的具體行政行為，則應當堅決予以撤銷。

　　定性

　　該案就屬于上述第一種情形，即“單純超過法定期限但不存在其他違法情形作出的具體行政行為”，應當認定為一種行政程序上的瑕疵行為，并不是根本性的違法行為，不宜撤銷。

　　首先，從立法目的來看，設定辦案期限是為了體現行政執法的效率原則，防止行政機關無限制行使行政處罰權，從而實現保護公民權益和社會公共利益的目的。行政效率確須提高，但不應以犧牲社會公平正義為代價。若僅僅以超出法定辦案期限來否認行政處罰行為的效力，則會使本應受到保護但未得到及時保護的法益陷入無法得到保護的境地，違法行為卻因此逃避了應有的懲罰，受到了縱容，這顯然違反了法律最基本的公平正義原則，與立法精神相悖。

　　其次，從法律規定上來看，認定該行政處罰決定無效缺乏法律依據。雖然法律規定了行政機關的辦案期限，但對超出辦案期限作出的行政處罰行為是否當然無效，并未予以明確規定。因此，不應簡單認為超出辦案期限即一定無效。相反，通過現有的一些法律解釋，我們可以推斷出超出辦案期限的行為是有效的。如《公安機關執行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋》規定，“對因違反治安管理行為人逃跑等客觀原因造成案件不能在法定期限內辦結的，公安機關應當繼續進行調查取證，及時依法作出處理決定，不能因已超過法定辦案期限就不再調查取證”。該規定就認可了公安機關超出法定期限辦案的有效性。

　　再次，從實踐中看，一些行政處罰案件的辦理雖然超出了法定辦案期限，但卻是由不可歸責于行政機關的原因造成的。如《行政處罰法》第三十七條規定：“…當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓…”。又如，《公安機關執行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋》規定，因違反治安管理行為人逃跑等客觀原因造成案件不能在法定期限內辦結的，公安機關應當繼續進行調查取證。很顯然，行政機關在辦理行政處罰案件中積極履行了調查義務，也不存在其他違反法律規定的情形，而僅僅是由于違法行為人逃避（或者拒絕、不協助）接受調查等原因，致使行政機關機關無法在規定期限內完成行政處罰行為，則不應認定為違法。

　　最后，從實際效果來看，如果僅僅以行政機關超出期限作出行政處罰決定是違反法定程序為由將行政處罰決定予以撤銷，并且責令行政機關在一定期限內重新作出行政處罰決定，那么行政機關僅僅因期限問題而重新作出與原來完全一樣的行政處罰決定則毫無意義，并且對本來就有限的行政管理資源也是一種極大地浪費，不利于行政管理的科學實施。

　　總之，具體行政行為超過法定期限作出，雖然直接違反了法律規定，已經降低了行政效率，對于行政相對人的合法權益也造成一定影響，但針對這類具體行政行為，應當全面審查其具體行政行為實體和程序上的合法性與合理性，通盤進行利益權衡，既要考慮行政管理對象的合法權益，也要考慮公共利益和社會效果，要本著公平正義的原則，綜合分析，區別對待，妥善處理，而不應當簡單地盲目撤銷行政行為。對于行政機關來說，則要通過加大行政責任追究制度的落實和提高行政執法人員的綜合素質兩個手段，不斷加強自身依法行政能力的建設，提高行政效率，降低行政成本，杜絕和減少超過法定期限作出行政行為現象的發生。