煙草在線專稿　　自煙草實行專賣制度以來，縣級局一直著力于規(guī)范卷煙市場秩序，規(guī)范零售戶經營行為，取締無證經營現象，但是通過多年努力無證經營這一“頑疾”一直沒有好的辦法予以治理和解決。本文就以無證經營綜合治理為題，結合實際工作做一綜合論述。

　　伴隨著中國地區(qū)城鎮(zhèn)化速度的加快，新的街道、新的樓盤被一一建成，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道煥然一新，老的街道依然存在。在新舊交錯的環(huán)境中，大量鋪面應運而生，零售戶對于煙草專賣零售許可證的需求也急劇增加，有些符合辦證條件的轉化為持證經營零售戶，有些不符合辦證條件的轉化為頑固的無證經營零售戶，可謂“久打不絕”始終無法予以徹底取締，嚴重擾亂了當地卷煙市場經營秩序。

　　一、卷煙無證經營現象產生的根源

　　卷煙作為一種特殊商品，國家實行特殊管理，即煙草專賣許可證制度，要求凡是參與卷煙銷售的零售戶均要辦理煙草專賣零售許可證，但是有一部分零售戶因為不符合當地合理化布局規(guī)定在未能取得煙草專賣零售許可證的條件下，暗地銷售煙草制品，構成無證經營行為，究其原因有三個方面。

　　（一）社會層面。一是卷煙零售對于社會人來說進入“門檻”較低，很多下崗職工、留守老人、無業(yè)年輕人均可較為容易進入行業(yè)參與卷煙銷售。二是落后地區(qū)人員謀生手段有限，很多農業(yè)人口把經營卷煙零售作為其另一種謀生手段，大量涌入參與經營，而卷煙零售恰恰起到了可以帶動其他商品進行銷售的目的，因此，無證經營行為大量且頻繁存在，治理難度很大。

　　（二）制度層面。按照《煙草專賣許可證管理辦法》規(guī)定，凡是申請辦理煙草專賣零售許可證的申請人必須符合當地煙草主管部門制定的合理化布局規(guī)定，對于不符合辦證條件的且覺得已經無望取得煙草專賣零售許可證的零售戶逐步演變?yōu)闊o證經營零售戶。

　　（三）利益層面。通過國家局對于行業(yè)內部的日漸規(guī)范，持證卷煙零售戶的利益得到了充分保證，每年的盈利水平都在不斷提高，許多無業(yè)人員看到其中商機紛紛進入該行業(yè)，導致較為落后地區(qū)商鋪林立、魚目混雜，嚴重擾亂了正常卷煙經營秩序。

　　二、卷煙無證經營的現狀

　　由于城鎮(zhèn)化的加快、貧困人口的謀生、煙草專賣零售許可證辦理的規(guī)范、卷煙盈利誘惑等因素綜合影響，卷煙銷售商鋪數量成幾何式增長，部分無證經營戶成為卷煙市場治理的“頑疾”無法根除，根據從其處查獲卷煙情況分析，無證經營零售戶已成為假、私、非卷煙受害的重災區(qū)。

　　（一）卷煙零售戶庫存轉移地。在卷煙投放供應“稍緊平衡”大背景下，卷煙還是隨著時間的推移逐年呈上升趨勢，無論是銷量、結構都有了顯著提高，但是消費人群卻沒有明顯增加，在這樣的條件下，社會庫存明顯增大。在“兩增一平”的趨勢下，很多持證卷煙零售戶為了減少庫存積壓將手中的卷煙銷售給無證戶或者實行跨地區(qū)非法轉移給其他地區(qū)的無證零售戶，促使這一部分無證零售戶逐漸轉變?yōu)榫頍煶肿C卷煙零售戶的庫存消化地，嚴重擾亂了當地卷煙零售市場經濟秩序，損害了當地守法持證戶卷煙經營利益。

　　（二）假冒走私卷煙銷售地。部分無證零售戶為了追求利益最大化，勾結聯絡制假分子逐漸形成了產、供、銷且相對嚴密的組織網絡，用于購進銷售假冒偽劣和走私卷煙，并將這類卷煙銷售給喜歡新奇的未成年人，嚴重損害未成年人的身心健康，情節(jié)、性質及其惡劣。

　　（三）無證經營對立嚴重。對于無證零售戶經營行為，當地煙草行政主管、工商行政部門經常性組織開展聯合執(zhí)法檢查活動，在實際查處過程中查處了一部分無證經營卷煙行為，但是部分無證經營零售戶對于無證銷售行為認識不到位，久查久犯，甚至經常性的出現阻礙執(zhí)法，暴力抗法行為，給當地煙草專賣行政主管部門的正常執(zhí)法活動帶來了諸多影響。

　　三、卷煙無證經營的特點

　　近年來，伴隨著經濟不斷發(fā)展，無證經營行為也發(fā)生了較為明顯的變化，一方面呈現由局部向整體發(fā)散的局面，另一方面由單一渠道向多元渠道的轉變，對于當地市場卷煙銷售的沖擊不容小覷。同時，由于無證經營卷煙自身的特點決定了查處難度的加大。　

　　（一）卷煙無證經營的隱蔽性。在實際市場檢查過程中，無證經營卷煙呈現的最為顯著的特點就是由公開擺賣向暗地銷售轉化，由大批量向小數量轉變，由集中存放向分散存放轉變，既是檢查查處小批量卷煙要么以批評教育為主，要么損失很小不傷筋骨，這一特點加劇了無證經營零售戶的“頑固性”。

　　（二）卷煙無證經營的反彈性。卷煙商品的自身利益性和其他商品帶動性決定了“無煙不成店”的經營模式，部分店鋪在集中檢查時進行藏匿，但是檢查過后又進行銷售，盡管有些商鋪被查出進行了相關處罰，但是無證經營零售戶在思想認識上沒有引起高度重視，引以為戒，仍我行我素依舊進行卷煙銷售。

　　（三）卷煙無證經營的危害性。現在，在社會上形成了一種偏見，認為無證經營銷售的是真煙危害小，沒有必要下大力氣進行管理。筆者認為從深層次角度來說其危害性甚大。一是《煙草專賣法》是全國人大常委會正式頒布的法律規(guī)定，具有很強的法律約束力，“人不畏法”說明法治的軟弱，構建法制社會的缺失應該引起各級政府足夠的重視。二是“法律面前人人平等”的原則被扭曲，弱勢群體固然值得同情，但是在法律面前均是一律平等不存在特殊緣由，不能以弱勢群體為由“知法犯法”。三是假、私、非卷煙對于正常卷煙市場的沖擊不容忽視，對于消費者身體健康的損害要引起足夠重視。四是嚴重損害了國家利益，通過制假售價、銷售走私等違法行為，偷漏國家稅款、破壞國家經濟秩序，其嚴重危害性不言而喻。

　　四、綜合治理措施

　　對于無證經營卷煙違法行為要從根本上予以治理，筆者認為從現階段來看很難予以根治，它的根治需要國家經濟的持續(xù)發(fā)展、法治進程的進一步加快、構建協調統一治理體系等諸多方面齊頭并進才能予以解決，現在在一省、一市、一縣范圍內只能采取措施予以減少無證經營行為。

　　（一）源頭治理。近幾年來，各地區(qū)為了保證當地經濟的持續(xù)發(fā)展，不斷新增卷煙牌號（規(guī)格）擴大社會庫存容量或是盲目投放卷煙數量激增社會庫存，有些暢銷卷煙對于持證零售戶來說庫存大一些還可以，對于一些滯銷卷煙持證卷煙零售戶則急于銷售變現，這一舉動給煙草違法分子留給了較大空間，促成了卷煙非法流通的猖獗，為無證經營卷煙提供了生存土壤。筆者認為卷煙銷售一定要控制在一定范圍內不能再進行擴大。一是卷煙消費人群有2億左右是一個相對穩(wěn)定的人口基數，在控煙大形勢下消費人口在最高峰值后會呈現逐年下降的趨勢，增量的結果一方面必然會引起各地區(qū)之間卷煙市場的相互沖擊，擾亂卷煙市場正常的經營秩序；另一方面卷煙整體供應已經呈現供大于求，滯銷卷煙庫存較大價格已經較難維持，最終將導致滯銷卷煙的平進平出和批零倒掛，嚴重損壞已經相對規(guī)范、穩(wěn)定的市場環(huán)境，嚴重影響國家財政收入。二是不考慮社會庫存盲目投放卷煙，增加持證卷煙零售戶的資金壓力，持證零售戶為盡快變現，將卷煙銷售給無證經營零售戶和煙草經營違法分子，不斷沖擊較為脆弱的市場經濟秩序。鑒于以上原因，筆者認為在卷煙投放上要始終保持謹慎的態(tài)度，不能一味追求銷量的增長，要綜合考慮人口因素、消費群體、市場環(huán)境等多種因素，從卷煙市場的可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，嚴把嚴控生產關、銷售關，既可以推動卷煙市場的穩(wěn)定，把控零售終端增強其耐性，又可以從源頭上遏制非法沖擊無證經營行為。

　　（二）管理治理。在日常管理過程中突出“整體控制，局部強化”理念，從大局入手對局部進行整治，重點依托信息管理、實地核查監(jiān)管、法律法規(guī)宣傳、經營場所檢查等，在銷售環(huán)節(jié)嚴控嚴打，不斷增加其違法成本，促使其能夠主動放棄卷煙零售業(yè)務。

　　1、以省級為單位建立卷煙非法流通沖擊監(jiān)控機制，根據全省各地市投放數量與違法卷煙查處數量1年12個月的占比，得出平均數后擬算出預警紅線比例，每月或每季度對真煙統計報表進行匯總整理，凡是超出紅線比例的要及時進行通報嚴控投放速度與數量，維持當地卷煙合理庫存量。

　　2、各市級局根據通報情況對當地持證戶進行核查，重點監(jiān)控庫存數量和庫存品牌，視具體情況采取相應的應對措施，凡是違反《煙草專賣法》規(guī)定的按照相關法律法規(guī)進行處罰，未違反的根據情況可采取降低商定供貨量等辦法降低庫存量，規(guī)范其經營行為。

　　3、按照月度由專賣管理人員及時對本轄區(qū)的無證經營零售戶進行摸底排查，建立無證檔案管理，每月定期不定期進行檢查規(guī)范其經營行為。在此過程中一是要廣泛宣傳，以店面、講臺為陣地開展單個宣傳、集體培訓等多種方式，深入淺出的講法律學法規(guī)，既要講明違法法律法規(guī)的嚴重性，也要講明違反法律法規(guī)的后果性，促使其思想上確實認識到法律法規(guī)的嚴肅性和重要性，主動調整自己的行為做到守法經營。二是規(guī)范煙草專賣零售許可證辦理工作，依托專賣服務大廳的建立，對外做好宣傳引導工作，對內嚴肅辦證條件、流程的執(zhí)行，營造陽光、公開、公平的辦證環(huán)境，充分保證申請人的合法權利不受損害。三是對待頑固不化、屢教不改的無證經營戶堅決予以打擊，及時開展定期不定期檢查不斷增加其違法成本，促使其逐步退出卷煙零售業(yè)務。四是加大對持證零售戶的管理。通過學習培訓、規(guī)范管理等手段促進其守法經營，凡是查處無證經營戶的碼段信息均要求該碼段持有者說明原因，對于數量較大違法《煙草專賣法》規(guī)定的，一律按照法律法規(guī)規(guī)定進行處罰、整頓，堅決杜絕不管不問任期發(fā)展的做法，從根源上砍斷無證經營卷煙來源渠道。

　　（三）后續(xù)治理。對于已經取締的無證經營零售戶仍不能有絲毫的放松，鑒于無證經營有“反彈性”的特性，在日常管理中仍要納入持續(xù)管理的范疇內，定期不定期的進行法律法規(guī)的宣傳教育和正常檢查。一是加強法律法規(guī)宣傳教