煙草在線專稿　　繼《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國國行政許可法》之后，前后歷時12年、經過五審，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）千呼萬喚始出來。長期以來，我國的行政強制存在“亂、濫、軟”，嚴重侵害公民、法人及其他組織的合法權益。如何深入貫徹落實《行政強制法》絕不是簡單地廢止幾個行政強制規定、幾種行政強制措施，而是要認識到我國的行政強制長期以來存在“亂、濫、軟”的根本原因是行政執法理念的缺失、執法方式的落后和執法體系的不完善。　

　　《行政強制法》的實施對煙草執法影響　

　　嚴格了煙草專賣執法中強制權的行使程序。《行政強制法》就行政強制措施程序中一般規則和煙草專賣執法息息相關的有如下幾方面：（1）違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可不實施強制。（2）行政強制措施由法定行政機關在法定職權范圍內實施，不得委托。但行使相對集中行政處罰權的行政機關可實施與行政處罰權有關的行政強制措施。（3）嚴循程序：實施前報告批準；實施時2人以上、出示證件、通知當事人到場（當事人不到場的，邀請見證人到場）；告知理由、依據、權利和救濟途徑；聽取陳述申辯；制作現場筆錄等。（4）緊急情況當場強制24小時內報告，并補辦手續。　

　　上述程序既要在現場執法中予以履行，也要將程序要求體現在辦案文書中，各市、縣局務必按照省局要求重新印刷先行登記保存單，增加行政相對人權利救濟內容，留下程序實施痕跡；務必每開具一份先行登記保存單都要制作一份勘驗（檢查）筆錄；務必在先行登記保存之日起七日內對物品作出處理決定等。　

　　壓縮了煙草專賣執法中強制權的行使空間。具體而言，在《行政強制法》實施前，專賣執法人員在執法過程中既可以依照《行政處罰法》第三十七條第二款的規定對涉案煙草專賣品進行先行登記保存，也可以依據《浙江省煙草專賣管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第七條第（四）項的規定將有關煙草專賣品予以先行登記保存、封存、扣押。　

　　《行政強制法》大幅提高了對行政強制措施設定的法律要求，明確規定法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定；法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施；尚未制定法律、法規且屬于地方性事務的，也只能通過地方性法規設定“查封場所、設施或財物”、“扣押財物”的行政強制措施。除此之外，國務院部門規章、地方政府規章以及其他規范性文件所設定的行政強制措施一律廢止。　

　　綜上，在煙草執法過程中不得再實施查封、扣押強制權，不得查封場所、設施、財物或扣押財物。只能按照《行政處罰法》第三十七條的規定將涉案物品進行先行登記保存，且對先行登記保存的物品要嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條及《煙草專賣行政處罰程序規定》第三十三條的規定進行處理，即在先行登記保存7日內（不含鑒定所需時間）對該物品作出處理決定，不得轉為查封或扣押。　

　　先行登記保存釋義　

　　先行登記保存是證據先行登記保存的簡稱，是指行政機關為防止證據隱匿、轉移、銷毀或者防止易于滅失的證據滅失，通過法定程序采取的必要的收集證據的方式。先行登記保存作為保存固定證據的形式，本身不是證據的種類形式，但有關文書可以起到證據的作用，是相對于行政強制措施或行政處罰措施而言在先采用的一種證據保全措施。　

　　先行登記保存在實施上也具有封存扣留的作用，交給當事人自己保存就具有封存“性質”，由行政機關自己保存則具有扣留“性質”。因此，先行登記保存和查封扣留具有相似之處：兩者都是法律賦予行政機關查處違法行為時可依職權采取的措施之一；兩者都具有保存證據的功能，都是行政機關提取證明違法事實存在的證據來源；兩者的實施都需行政機關負責人批準，都應當場清點，開具清單，由當事人和辦案人員簽名或蓋章，交當事人一份，并要送達先行登記保存證據或封存扣留財物通知書。　但兩者存在質的不同：前者只是具體行政行為的一個環節，不算獨立的具體行政行為，當事人不可由此提起訴訟或申請行政復議；后者則是一個獨立的具體行政行為是法律明文規定的行政強制措施，查封、扣押物品通知書一經發出，不管其最后是否導致進一步的行政處罰，當事人都可以由此直接申請行政復議或提起行政訴訟、國家賠償等。　

　　在明確先行登記保存的概念和性質后，我們不難發現在《行政強制法》出臺導致《管理辦法》規定的“查封、扣押”等原本有效的強制措施歸于非法，而新的強制措施尚未確立或被廣泛運用的背景下，期望“先行登記保存”承擔起彌補因強制權缺失所致的執法不利的重任難免力不從心。　

　　先行登記保存的期限要求更是對辦案進度提出了高要求，在查處小案值、少數量的案件暫且可以勉強完成，一旦遇上大要案，七天之限抓襟見肘之勢表露無遺，這不是簡單地進一步優化資源配置，在辦案體制上建立“綠色通道”優先保障辦案人員、法規審核人員和審批領導就能實現的。要解決行政強制措施“青黃不接”的問題，從根本上講還是要依靠行政管理體制的改革和依靠行政執法方式的創新。　

　　完善立法，創新執法形式　

　　第一，充分重視行政強制措施立法，將在行政管理實踐中行之有效又不違反《行政強制法》的行政強制措施通過法律、行政法規和地方性法規予以設定、規范。《中華人民共和國煙草專賣法》作為確立國家煙草專賣體制的根本大法，其修繕牽一發而動全身，所以不論是通過地方性法規、行政法規還是通過法律，修訂相關法律、法規必須堅持以下四點：一是確保煙草專賣體制不受影響；二是專賣管理秩序不受影響；三是懲治違法犯罪力度不減；四是下位法其他不涉及行政強制的不變更。明確修繕原則后，我們可以通過在《實施條例》增設證據處理章節，明確證據調查、處理程序和方式重新確定查封、扣押等行政強制措施。　

　　第二，深化行政執法改革，實現行政執法各部門的信息聯動，有力提升行政執法水平。結合煙草專賣管理實際，我們同交管部門、工商行政管理部門、公安等部門都存在行政執法的銜接問題。諸如以往根據《管理辦法》第35條的規定，“違法運輸的煙草專賣品被查獲的當事人，經煙草專賣行政主管部門兩次書面通知或自查獲之日起60日（易霉壞變質的煙草專賣品自查獲之日起30日）內不到煙草專賣行政主管部門接受處理的，煙草專賣行政主管部門可以依法作出處置。”在實際工作中，一些地方煙草專賣管理機關為防止違法運輸的煙草專賣品人員不主動到煙草專賣部門接受處理，往往對無證運輸的煙革專賣品實施扣押。《行政強制法》實施后，這種扣押是非法的，在地方煙草專賣部門喪失了對無證運輸煙草的扣押權后，如何確保無證運輸煙草專賣品的處罰人員主動上門接受處罰，就是一個新問題。為此，應當實現行政執法的信息聯動，如對于違反煙草專賣管理制度的運輸人，將其未主動接受處罰的事實與交管部門共享，形成行政執法一條龍，以此威懾被處罰人，使其主動接受處罰。這從另一方面也使行政強制措施的采用率大大下降，提高了行政執法的水平。