煙葉是行業(yè)發(fā)展之基礎，現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)是煙葉生產(chǎn)發(fā)展之關(guān)鍵，而煙葉生產(chǎn)基礎設施則是現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設的基石。　

　　為更好地支撐煙葉高質(zhì)量發(fā)展，進一步提高項目管理水平，穩(wěn)定好核心煙區(qū)、核心煙田、核心煙農(nóng)，促進煙葉轉(zhuǎn)型發(fā)展，中國煙草總公司對2007年制定、已實行12年之久的《煙葉生產(chǎn)基礎設施建設項目管理辦法（試行）》（以下簡稱原《管理辦法》）進行了全面修訂，并于近期出臺了《煙葉生產(chǎn)基礎設施建設項目管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。　

　　該《管理辦法》出臺的背景和作用是什么？與之前相關(guān)政策相比，此次的《管理辦法》“新”在何處？對夯實煙葉生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展基礎有何意義？中國煙葉公司（國家局水源工程建設辦公室）有關(guān)負責同志近日對此進行了解讀。

　　重要意義——當前和“十四五”乃至更長一段時期內(nèi)煙基建設工作的基礎性文件

　　2005年，國家局順應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展潮流，以全面開展煙葉生產(chǎn)基礎設施建設為起點，拉開了現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設的大幕。　

　　為規(guī)范項目管理行為，保證項目建設質(zhì)量和資金安全，2007年，制定出臺了原《管理辦法》。其后隨著煙基建設工作的不斷發(fā)展變化，又陸續(xù)補充出臺了十多個配套政策辦法，對原《管理辦法》進行修訂和完善，建設內(nèi)容不斷擴充，管理方式日益成熟，逐步構(gòu)建起諸如“三個以我為主”、“四級驗收體系”等自我創(chuàng)新型的管理模式，在很長一段時間內(nèi)對煙基建設工作產(chǎn)生了巨大推動作用，保障了煙葉工作平穩(wěn)開展。　

　　但由于原《管理辦法》制定時間早，隨著各地產(chǎn)情的不斷變化，以及產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的不斷變革，近年來逐漸在項目建設要求、業(yè)務流程、檢查驗收、執(zhí)紀問責等方面已不能適應當前煙葉生產(chǎn)形勢，無法有效銜接煙葉高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，亟待與時俱進作出調(diào)整。　

　　隨著“十三五”接近尾聲和“十四五”建設即將起航，總公司出臺《關(guān)于進一步推進煙葉生產(chǎn)基礎設施建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出了以“推進高標準基本煙田建設”、“推進煙葉生產(chǎn)全程機械化裝備建設”和“推進支撐綠色發(fā)展的新技術(shù)裝備建設”為抓手的全新煙基建設思路和構(gòu)想，為煙基建設工作帶來了又一次質(zhì)的變革。　

　　以此為契機，對原《管理辦法》進行重新梳理就變得迫切而重要。總公司在廣泛調(diào)研、反復征求產(chǎn)區(qū)意見的基礎上，對原《管理辦法》內(nèi)容進行了全面修訂，系統(tǒng)整合了煙基工作近年來增補、調(diào)整、完善的各類項目管理辦法，調(diào)整了新形勢下各級項目管理部門的權(quán)責，完善了項目建設內(nèi)容與建設要求、優(yōu)化了項目規(guī)劃編制及申報審核批復流程、強化了項目建設管理與主體責任、健全了監(jiān)督問責機制等關(guān)鍵要素。　

　　新修訂的《管理辦法》更好地體現(xiàn)了煙葉高質(zhì)量發(fā)展的各項訴求，對未來持續(xù)推進煙基建設、不斷夯實煙葉生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展基礎提供了堅實的制度保障，也是對《實施意見》的各項工作要求進行的政策調(diào)整和制度配套。　

　　因此，《管理辦法》將是當前和“十四五”乃至更長一段時間內(nèi)，煙基建設工作最重要的一項基礎性文件。

　　“新”在何處——以對“三大舉措”的配套拓展推動煙葉生產(chǎn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革

山東濰坊諸城孟友煙農(nóng)專業(yè)合作社社員在賈悅鎮(zhèn)前徐村煙田試驗機械移栽設備。鄭海峰攝　

　　修訂后的《管理辦法》讓煙基工作站在了一個新的歷史起點上，內(nèi)含諸多新意和亮點，絕非是對以往制度文件的簡單整合和替換，而是體現(xiàn)了煙基工作在思路和方式上的重大轉(zhuǎn)變。　

　　重點工作嶄新且突出。《管理辦法》在內(nèi)容上最顯著的變化就是突出以“推進高標準基本煙田建設”、“推進煙葉生產(chǎn)全程機械化裝備建設”和“推進支撐綠色發(fā)展的新技術(shù)裝備建設”三大舉措為核心，各方面工作圍繞核心理念進行配套和拓展，以此推動煙葉生產(chǎn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。按照“總體規(guī)劃、系統(tǒng)布局、突出重點、整體推進”的工作思路，圍繞煙葉優(yōu)化布局，以連片區(qū)域為單元，以宜機化改造為重點，以充分發(fā)揮已建設施作用為前提，因地制宜制定建設標準，對高標準基本煙田建設、推進煙葉生產(chǎn)全程機械化裝備和支撐綠色發(fā)展新技術(shù)裝備建設提出明確要求，規(guī)劃一片、建成一片、穩(wěn)定一片，以滿足煙葉生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展需要。這體現(xiàn)了煙基工作的新思路和新突破，將會令這項工作更加有的放矢，目標明確。　

　　尤其強調(diào)程序規(guī)范性和制度嚴肅性。針對原先制度設置統(tǒng)籌性不強、整合度不高的問題，《管理辦法》對各類型項目管理辦法的實施流程進行系統(tǒng)梳理，在項目申報、項目變更等關(guān)鍵環(huán)節(jié)整合出一套相較之前更清晰、嚴謹、可行的規(guī)范流程，并通過制度的方式給予更加嚴格的限定，將維護制度的嚴肅性提高到新的高度。這將使《管理辦法》更具效力和執(zhí)行力。　

　　制度規(guī)定更具細節(jié)。制度的力量來自細節(jié)。《管理辦法》不僅從大處著手明確方向，相比以往更在細節(jié)處體現(xiàn)“精益管理”，對項目申報、項目變更、項目驗收等關(guān)鍵節(jié)點，相關(guān)要求細化到了具體文件、具體措施的一一落實，讓制度執(zhí)行者可以做到“按圖索驥”。這不僅提升了各級產(chǎn)區(qū)制度執(zhí)行的操作性和便利性，更體現(xiàn)了管理部門對這項工作整體把控能力的提升。　

　　權(quán)責調(diào)整清晰，強化問責執(zhí)紀。為更好地適應行業(yè)部署和配合產(chǎn)區(qū)實際，《管理辦法》對各級煙基管理部門的權(quán)限和責任進行了重新梳理和界定，明確省級局（公司）為項目補貼資金投入主體，而總公司更多承擔起推進重點工作和方向性、關(guān)鍵性項目的職責，明確了三級驗收體系和各級煙草部門的主體責任。同時，單獨設立一個章節(jié)明確監(jiān)督問責，強化廉政風險防控，也是對中央和行業(yè)相關(guān)要求的積極反饋。　

　　全方位整合制度和修訂基本概念。《管理辦法》在形式上的最大變化是將現(xiàn)行的煙基各類型項目管理辦法全部整合在一起，以高度凝練的一個文件涵蓋之前近十項文件的內(nèi)容，使制度體系更加系統(tǒng)清晰、簡明順暢，促進各類型項目運作更加規(guī)范統(tǒng)一、并行不悖。同時，對制度涉及的各類概念進行重新界定，讓條文更加精準，指向更加明晰。

　　互為表里——努力實現(xiàn)煙基建設“三個轉(zhuǎn)變”和“三個融合”

云南硯山煙區(qū)大型起壟打塘機械作業(yè)現(xiàn)場。李斌攝　

　　總公司接續(xù)出臺《實施意見》和《管理辦法》兩項重頭煙基政策文件，二者又是怎樣的相互關(guān)系？一言以蔽之——互為表里。　

　　《實施意見》是政策指引，《管理辦法》是制度保障，兩項文件相輔相成，相互助力，都是未來煙基建設工作的綱領(lǐng)性文件，為今后的煙基工作轉(zhuǎn)型夯實基礎，助推現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設質(zhì)量和水平的再提高、再飛躍。　

　　解讀和落實好這兩個文件，要抓住它們的內(nèi)在聯(lián)系，尤其是路徑和目標的統(tǒng)一性，概括來說就是要實現(xiàn)煙基建設的“三個轉(zhuǎn)變”和“三個融合”。　

　　“三個轉(zhuǎn)變”即由過去的基礎配套向現(xiàn)代化裝備升級轉(zhuǎn)變，由過去的提高綜合生產(chǎn)能力向全面提升發(fā)展能力轉(zhuǎn)變，由過去的改善生產(chǎn)生活條件向推進綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變。　

　　“三個融合”即與堅持現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展方向有效融合，結(jié)合開展“煙葉+”多元產(chǎn)業(yè)綜合體建設，推動發(fā)展動力變革的要求，聚焦推進現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)高標準基本煙田建設；與促進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級有效融合，結(jié)合提升專業(yè)化服務、機械化作業(yè)水平，推動發(fā)展效率變革的要求，聚焦推進煙葉生產(chǎn)全程機械化裝備建設；與貫徹落實新發(fā)展理念有效融合，結(jié)合煙葉綠色生產(chǎn)開展煙葉面源污染治理，推動發(fā)展質(zhì)量變革的要求，聚焦推進支撐綠色發(fā)展的新技術(shù)裝備建設。　

　　“三個轉(zhuǎn)變”和“三個融合”代表著煙基工作未來的方向和愿景，也是實現(xiàn)煙葉高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。　

煙水配套工程的建設，有效解決了湖南省郴州市宜章縣黃沙鎮(zhèn)新坌村村民的生產(chǎn)生活用水難題。湖南中煙供圖

　　回望過去，現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)在探索中前行并結(jié)出豐碩成果；放眼未來，建設現(xiàn)代化煙草經(jīng)濟體系目標任重道遠更需加快前進步伐。　

　　如今，以“三大舉措”為核心，煙基建設實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”、“三個融合”的目標方向已明，更須砥礪前行。　

　　為促進各級煙草公司更好地執(zhí)行、落實《管理辦法》，中國煙葉公司又出臺了《關(guān)于做好2020年煙葉生產(chǎn)基礎設施建設工作的通知》，要求各級煙草公司煙基工作管理部門要將文件的貫徹落實作為當前和今后一個時期的一項重要工作，尤其是對新思路、新舉措要做到準確理解和執(zhí)行。各產(chǎn)區(qū)市、縣兩級局（公司）要切實抓好文件的對接落地工作，落細落實強化執(zhí)行，確保各類補貼對象全面準確了解政策變化，廣大煙農(nóng)切實獲得政策紅利。各省級局（公司）要加強管理、嚴格規(guī)范，強化主體責任、加強監(jiān)督問責，同時結(jié)合本地實際，盡快修訂完善、補充出臺相應煙基管理制度和政策文件，保