煙草在線據(jù)《新民周刊》報道　　導(dǎo)語：加強(qiáng)公共場所控?zé)?#xff0c;進(jìn)一步擴(kuò)大室內(nèi)外公共場所的控?zé)煼秶?#xff0c;確保社會公眾不受二手煙的危害，這一從嚴(yán)從緊的立法導(dǎo)向順應(yīng)了社會文明的發(fā)展趨勢。

　　按照立法計劃，《上海市公共場所控制吸煙條例（修正案）》將在2016年11月進(jìn)行終審表決。同樣是11月，這座城市將迎來的健康領(lǐng)域的另一件大事，是第九屆全球健康促進(jìn)大會的召開。這兩件事讓人們繼續(xù)著對保障健康權(quán)益的關(guān)注熱度：以控?zé)煘榇淼慕】殿I(lǐng)域的立法和執(zhí)法，能不能做到從嚴(yán)從緊，又怎樣做到從嚴(yán)從緊？

　　“做不到就不要立法”？

　　在描述北京現(xiàn)行的控?zé)煑l例以及本次上海控?zé)熜薹ㄗ裱脑瓌t時，人們總習(xí)慣用到“最嚴(yán)”“嚴(yán)格”這樣的字眼。作為控?zé)煹囊痪€執(zhí)法者，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進(jìn)一語道破：“之所以說現(xiàn)在的是‘最嚴(yán)’，是因為以前的控?zé)煂?shí)在太不嚴(yán)格了。其實(shí)，這個‘最嚴(yán)’，只是認(rèn)真遵照世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》相關(guān)條款的要求而已，就是實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面無煙。”

　　當(dāng)然，毋庸諱言，控?zé)熓鞘澜缧噪y題；中國更是面臨著煙民數(shù)量超過3億、煙草公司政企合一等獨(dú)有的困難。于是，一直有這樣一種論調(diào)存在：“嚴(yán)格的控?zé)熖y了，是不可能完全做到的；而如果做不到，就會給執(zhí)法帶來麻煩，損害法規(guī)的權(quán)威性。因此，不如‘從實(shí)際出發(fā)’，嚴(yán)格的法規(guī)就不要立了，開一些口子很正常。”

　　事實(shí)真的如此嗎？

　　關(guān)于“執(zhí)法麻煩”的說法，上海、北京、深圳、廣州等多地的控?zé)熜姓?zhí)法部門負(fù)責(zé)人在接受《新民周刊》記者采訪時一致表示：只要想把控?zé)熯@件事做好，就一定要在室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所全面禁煙，不留例外；這樣操作起來比在室內(nèi)有條件地禁煙要容易得多，而不是相反。例如，允許餐廳劃分吸煙區(qū)與非吸煙區(qū)，如有人在非吸煙區(qū)違法吸煙，執(zhí)法人員趕到時他只要往吸煙區(qū)一站，就又可以正大光明地繼續(xù)吸了。

　　而在法律界人士眼中，“做不到就不要立”的說法更是不合邏輯。

　　上海司法研究所所長、上海政法學(xué)院教授楊寅提出：法律除了處罰違法者外，還有一個重要的作用是為人們提出行為的導(dǎo)向。從這個角度而言，像控?zé)熯@類社會領(lǐng)域的立法，是為使公眾健康免受二手煙的危害，在這方面目前人們越是做不到的，越要在法律中體現(xiàn)，以國家強(qiáng)制力來做強(qiáng)效的倡導(dǎo)。

　　2010年，上海市頒布了國內(nèi)第一部省級人大制定的控?zé)煼ㄒ?guī)《上海市公共場所控制吸煙條例》，也就是當(dāng)下正在修訂的這部法規(guī)。當(dāng)年牽頭提議制定這部條例的，是上海市人大代表厲明。厲明告訴《新民周刊》記者，當(dāng)時制定條例，沒有國內(nèi)的同類法規(guī)可以參考，也缺乏控?zé)煂?shí)踐的指導(dǎo)，就是在那樣的情況下，他和其他人大代表仍然堅持要盡量把標(biāo)準(zhǔn)立得高一些。他明確表示，在這個領(lǐng)域，就是要通過控?zé)熈⒎▉碛幸庾R地推動社會的進(jìn)步。

　　厲明說，在上海控?zé)煑l例過去6年的實(shí)踐中，這座城市的人們已經(jīng)能看到明顯的進(jìn)步：在公共場所的吸煙不再理直氣壯；“兩會”再也沒有室內(nèi)吸煙的狀況；社會控?zé)煹姆諊絹碓胶?#xff0c;目前公共場所室內(nèi)全面禁煙的公眾支持率高達(dá)94%。自條例頒布以來，就不斷有人大代表提出修法建議，希望能讓法規(guī)起到更好的標(biāo)桿作用。

　　2016年，在上海同樣被稱為“最嚴(yán)”的執(zhí)法，還有煙花爆竹管理以及道路交通安全大整治。厲明也是立法嚴(yán)格禁止燃放煙花爆竹的牽頭者，曾連續(xù)三年在上海人代會上提出這個議題。他表示，在煙花爆竹管理的立法過程中，因為是規(guī)定外環(huán)線以內(nèi)全部禁止，而且不僅過年過節(jié)禁止，其他任何時刻包括婚慶開業(yè)等同樣禁止，就同樣有人提出“做不到”的質(zhì)疑，理由是“千百年來的風(fēng)俗習(xí)慣難以更改”。但是，從維護(hù)公共安全、提高環(huán)境質(zhì)量、促成新風(fēng)尚的形成出發(fā)，上海堅持高標(biāo)準(zhǔn)地完成了對《煙花爆竹安全管理條例》的修訂。而今年春節(jié)期間的執(zhí)法實(shí)踐表明，上海基本做到了“零燃放”，法規(guī)的導(dǎo)向作用令人欣喜。

　　把這個問題放到道路交通安全領(lǐng)域思考，其實(shí)也一目了然：交通管理當(dāng)然不能因為總有人會闖紅燈，就不規(guī)定要設(shè)置紅綠燈、不規(guī)定按紅綠燈指揮通行。

　　由此看來，同樣是“最嚴(yán)”，同樣是涉及大量人群，同樣是保障公眾的生命健康權(quán)，控?zé)熈⒎☉?yīng)該堅持的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，難道不該和煙花爆竹、交通安全領(lǐng)域的立法一樣嗎？

　　實(shí)際上，2016年9月，上海市人大法制委員會對《上海市控?zé)煑l例修正案草案》的審議報告中明確指出：“鑒于煙草煙霧對公眾健康的危害，本次修法的指導(dǎo)思想是加強(qiáng)公共場所控?zé)?#xff0c;進(jìn)一步擴(kuò)大室內(nèi)外公共場所的控?zé)煼秶?#xff0c;確保社會公眾不受二手煙的危害，這一從嚴(yán)從緊的立法導(dǎo)向順應(yīng)了社會文明的發(fā)展趨勢。”

　　真的是“做不到”嗎？

　　再回到爭論的另一個焦點(diǎn)：室內(nèi)公共場所全面禁煙，究竟做不做得到？要怎樣才能做到？

　　北京于2015年6月1日開始施行修訂過的控?zé)煑l例，對室內(nèi)公共場所全面禁煙做了明確規(guī)定，并且將控?zé)煹男姓?zhí)法權(quán)歸口在衛(wèi)生監(jiān)督部門一家。新的控?zé)煑l例施行已經(jīng)一年多，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進(jìn)表示：嚴(yán)格控?zé)熀苄量?#xff0c;但絕對不是做不到。

　　王本進(jìn)告訴《新民周刊》記者，北京衛(wèi)生監(jiān)督部門要承擔(dān)9部法律、25部地方法規(guī)的執(zhí)法工作，總共有709項執(zhí)法責(zé)任，其中控?zé)熡?8項，其工作量占整體的三分之一。“這樣的任務(wù)不可謂不重。因為執(zhí)法力量有限，曾經(jīng)我也擔(dān)心過新的控?zé)煑l例生效后，衛(wèi)生監(jiān)督能不能把控?zé)焾?zhí)法扛下來。”

　　事實(shí)是：據(jù)北京市衛(wèi)生監(jiān)督所提供的數(shù)據(jù)，自2015年6月1日至2016年5月31日，北京市共出動衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員153316人次，共監(jiān)督檢查76163戶次，發(fā)現(xiàn)不合格單位8739戶次，責(zé)令整改8253戶次，有450家單位被行政處罰，共計罰款118.9萬元。共處罰違法吸煙個人1686人次，罰款8.855萬元，執(zhí)法人員勸阻吸煙3710人次。控?zé)煑l例實(shí)施12個月，被檢查單位的總體合格率從初期的77%，上升到目前的93%，單位和個人守法意識均有顯著提高，贏得了國內(nèi)和國際社會的廣泛贊譽(yù)。

　　這樣的優(yōu)秀答卷是怎樣交出的呢？

　　在新控?zé)煑l例正式施行前，北京市衛(wèi)計委起草、印發(fā)了針對條例的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作方案和工作規(guī)范，明確了執(zhí)法人員資格、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、處罰裁量基準(zhǔn)、證據(jù)的收集和違法行為監(jiān)督公示等主要內(nèi)容，便于全市統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)如何開展現(xiàn)場執(zhí)法。

　　在北京市委宣傳部主導(dǎo)的宣傳基礎(chǔ)上，北京衛(wèi)生部門又開展了一系列的、多次的宣傳、培訓(xùn)、動員工作。例如，2015年4月，北京市愛衛(wèi)會組織了對北京市各委辦局監(jiān)督執(zhí)法工作方案的培訓(xùn)，明確并強(qiáng)調(diào)了各單位在控?zé)煿ぷ髦械南嚓P(guān)職責(zé)。5月，北京市愛衛(wèi)會等部門聯(lián)合組織開展了5期控?zé)煾呒墡熧Y培訓(xùn)班，800名學(xué)員作為師資，對各分管片區(qū)、系統(tǒng)、部門、領(lǐng)域的單位進(jìn)行再培訓(xùn)。

　　北京市人大帶隊，衛(wèi)生部門配合，多次對各場所，尤其是賓館、飯店、醫(yī)院、學(xué)校等重點(diǎn)單位開展督導(dǎo)檢查。

　　這樣多管齊下的措施，保證了控?zé)煑l例不僅在條文上漂亮，而且能真正落實(shí)到位。

　　在王本進(jìn)看來，《北京市控制吸煙條例》最成功的亮點(diǎn)，是確立了社會共治的原則，立足國情，發(fā)揮了體制、機(jī)制的優(yōu)勢。在有了這樣一個良法的基礎(chǔ)上，衛(wèi)生監(jiān)督部門不斷推出執(zhí)法新熱點(diǎn)，“把工作做到點(diǎn)子上，把有限的力量用到巧處”。

　　他舉例說：法規(guī)實(shí)施第一周的大規(guī)模執(zhí)法達(dá)到震懾；查市屬三甲醫(yī)院以警示全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；查連鎖餐飲以點(diǎn)帶面；查婚宴餐廳以改陋習(xí)；查三里屯酒吧街和后海酒吧街，攻克難點(diǎn)；查黨政機(jī)關(guān)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、會議中心、市政府會議定點(diǎn)采購單位，力促各級干部和黨政機(jī)關(guān)帶頭控?zé)?#xff0c;等等。

　　衛(wèi)生監(jiān)督部門善于抓熱點(diǎn)，在演員文章于餐廳違法吸煙的事件上得到集中體現(xiàn)。在發(fā)現(xiàn)微博對此事的舉報后，朝陽區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督部門快速反應(yīng)，適當(dāng)處理。幾天后，文章公開道歉“接受批評，嚴(yán)于律己”。王本進(jìn)認(rèn)為，由于明星效應(yīng)的放大，這是一次極好的《北京市控制吸煙條例》的再普及。

　　北京控?zé)熞灿龅竭^難啃的“硬骨頭”。2015年7月14日，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員檢查了平谷區(qū)的中國煙草總公司下屬單位金葉園會議中心，發(fā)現(xiàn)該中心違法擺放帶有煙草廣告的物品，隨即下發(fā)了責(zé)令改正通知書。7月23日，衛(wèi)生監(jiān)督部門進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其未按要求整改，帶有煙草廣告的物品仍然在室內(nèi)擺放。7月31日，執(zhí)法人員第三次上門檢查，還沒進(jìn)入會議中心的大樓，就被兩名工作人員蠻橫攔在門口，僵持兩個小時之后，最終未能進(jìn)入大樓內(nèi)檢查。這是新控?zé)煑l例實(shí)施后，北京市衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法遇到的第一例抗拒執(zhí)法的案例。

　　在媒體的曝光和社會輿論的關(guān)注下，最終該中心違法行為得到整改，被罰款5000元；平谷區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所還專門對該中心進(jìn)行了一次控?zé)煼ㄒ?guī)知識培訓(xùn)，督促該中心建立了控?zé)焹?nèi)部管理制度。

　　王本進(jìn)認(rèn)為，這個案例基本經(jīng)歷了《北京市控制吸煙條例》執(zhí)法所涉及到的各個環(huán)節(jié)，考驗了衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法能力，拷問了控?zé)煓C(jī)制，暴露了行業(yè)監(jiān)管問題，做到了“以儆效尤”。

　　志愿者的參與也是北京得力控?zé)煹闹匾俪梢蛩亍?span style="color:#0000cd">從2015年11月開始，北京市控?zé)焻f(xié)會與首都文明辦聯(lián)合推出“每周三，來控?zé)煛薄?/span>在每周