煙草在線專稿　　根據上位法修改、國務院行政審批改革和行業許可證管理改革需要等角度出發，國家局出臺了《煙草專賣許可證管理辦法實施細則（試行）》（以下簡稱《細則》），將于2017年5月1日起，正式實施。《細則》的出臺，必將對下步的煙草專賣許可證的申請、辦理及后續監管產生重要影響，加強對其研究，做銜接與配套工作就顯得十分緊迫和重要。筆者就下步如何貫徹和執行《細則》談幾點自己的粗淺建議。

　　一、深刻理解《細則》出臺的背景

　　從規范性文件出臺的背景入手，是準確掌握立法本意，正確執行要求的關鍵。《細則（試行）》的出臺，主要有五個層面的背景需要掌握：

　　1.法律層面。2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議對《中華人民共和國煙草專賣法》（簡稱《煙草專賣法》）進行了修改，此次修改主要在煙葉種植、收購和調撥，煙草制品的銷售和運輸，進出口貿易和對外經濟技術合作，法律責任四個方面，涉及9項內容。特別是刪除的第三十四條與許可證管理密切相關。

　　2.行政法規層面。2016年1月13日國務院第119次常務會議對《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》（簡稱《實施條例》）進行了修改，此次修改涉及內容較多，涉及十余處條款，刪除條款涉及達8條，修改4條。其中涉及許可證種類、辦理等諸多內容。

　　3.部門規章層面。結合《煙草專賣法》、《實施條例》等的修改情況，以及實際操作的一些問題，工信部于2016年5月17日通過第23次部務會議審議通過了《煙草專賣許可證管理辦法》，國家發改委頒布的《煙草專賣許可證管理辦法》廢止，并在這個基礎上作了較大幅度的修改，特別是涉及許可證種類、辦理、后續監管等方面的內容比較多。

　　4.國家政策層面。近年來，國務院大力推進行政審批制度改革，突出降低準入門檻，強調“寬進嚴管”、“先照后證”，從重視“事前審批”向重視“事后監管”轉變。煙草行業作為行政許可審批主管部門，同樣也面臨落實國務院要求，推進許可證審批改革的問題。

　　5.煙草行業層面。近幾年來，特別是“羅城事件”之后，國家局對許可證管理更加重視，先后在重慶等多地開展許可證辦理的試點工作，各省區（市）也在各自轄區開展了許可證審批改革的工作，在這個改革過程中，也積累了大量的經驗與教訓，也遇到大量的實際問題需要解決。從這個角度來講，也需要國家局制度規范性文件來落實和解決問題，鞏固改革取得的成果。

　　綜上，結合上位法的修改變化，以及近幾年許可證管理的實際操作過程遇到的各類問題，原有的《煙草專賣許可證申請與辦理程序規定》已經不適應新形勢的需要，特別是從落實工信部頒布的《煙草專賣許可證管理辦法》的角度出發，需要出臺新的規范性文件來加以落實和規范許可證的管理。因此出臺《細則》既是順應上位法修改的需要，又是解決和規范許可證管理過程中的實際需要。

　　二、對照分析找差異

　　《煙草專賣許可證申請與辦理程序規定》（以下簡稱《程序規定》）頒布執行到今年，剛好10年，對行業許可證的規范辦理起到了重要作用，雖然即將廢止，但是要執行好《細則》，必須認真對照分析二部規范性文件的差異，做好相關銜接工作，防止執行出現偏差或脫節。

　　當然了，《細則》還在其他方面作了一些調整，在這里就不一一贅述了。

　　三、重點問題深入研究

　　貫徹執行《細則》，除了組織員工廣泛學習，深入宣貫外，可能還需要在幾個重點問題上深入研究，才能更好的執行《細則》，防止法律風險。

　　1.關于在“家庭成員”之間的變更問題。

　　可以講，這一變化是《細則》的一大突破。要正確運用和操作好這個變更問題，尚需要深入研究，防止由此而引發的其他法律風險。這里主要有二個要素需要考慮和深入研究：

　　一是家庭經營的個體工商戶的認定。

　　個體工商戶是包括“家庭經營”和“個人經營”二個類別的。由于《細則》只允許《煙草專賣零售許可證》在“家庭經營”的個體工商戶的家庭成員之間“變更”。這就需要我們在實際工作中去確認個體工商戶是“家庭經營”性質，還是“個人經營”性質。

　　根據筆者對個體工商戶性質的卷煙零售戶的市場抽查，其營業執照的登記事項“組成形式”的信息都是“個人經營”，登記為“家庭經營”的尚沒有發現。如果以營業執照的登記事項為準，意味著這些卷煙零售戶的許可證不可以在“家庭成員”之間的變更。事實上，大部分從事卷煙零售的個體工商戶都是家庭經營性質的，以家庭財產出資，經營收入用于家庭開支，債務也由家庭財產承擔，這已經構成了權利義務的統一體，完全符合“家庭經營”的性質。從這個角度來講，登記事項與實際情況存在矛盾。

　　從便于實際操作來講，以營業執照的登記事項“組成形式”為準最簡單，更有利于一線專賣人員和證件管理員操作和認定。同時，從維護持證戶的利益出發，為了避免前面講的登記為“個人經營”，實際為“家庭經營”的卷煙零售戶不得變更的情況，煙草專賣行政主管部門應在零售戶之間進行的宣傳，建議零售戶及時進行營業執照登記事項的變更。

　　二是家庭成員的界定。

　　“家庭成員”并不是一個嚴格意義上的法律術語。事實上，“家庭成員”的界定范圍比較模糊，而且不同法律之間的范圍也有很大區別。從煙草行政許可的角度來看，我們的關注焦點應在哪？應如何確定“家庭成員”范圍？筆者認為，我們應從&ldq