煙草在線專稿　　柔性執(zhí)法是一種理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法方式，是一種有助于法律效果和社會效果有機統(tǒng)一的人性化執(zhí)法方式，它注重利用多種手段來引導行政執(zhí)法相對人，正確響應(yīng)執(zhí)法、自覺糾正違法行為，避免了強制執(zhí)法的單一性和機械性，符合人被尊重、被肯定和自我實現(xiàn)的心理特點，更多的代表了民主協(xié)商溝通的一種法治價值，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治價值取向，體現(xiàn)了平等、寬容、尊重、信任、合作的人文精神。柔性執(zhí)法的目的就是通過溝通、提醒、教育、警示、糾錯、回訪等一系列方式在管理行政相對人的同時，搞好服務(wù)，由注重執(zhí)法結(jié)果向注重執(zhí)法過程轉(zhuǎn)變，強調(diào)行政執(zhí)法的一個長效機制，強調(diào)煙草市場秩序構(gòu)建的一個長效機制，引導相對人自覺地履行煙草專賣法律法規(guī)賦予的相關(guān)義務(wù)。

　　一、推行柔性執(zhí)法的三個必要性

　　之一：是適應(yīng)市場管理的需要。煙草專賣執(zhí)法作為國家賦予煙草行業(yè)對煙草市場進行綜合管理的一種權(quán)利，通過對執(zhí)法對象進行監(jiān)管檢查的執(zhí)法行為來實現(xiàn)。隨著市場形勢的變化，對管理手段提出新的要求，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，由管理型執(zhí)法向服務(wù)型執(zhí)法轉(zhuǎn)變，既有利于鞏固煙草專賣專營的制度基礎(chǔ)，也是煙草行業(yè)“國家利益至上、消費者利益至上”價值觀的外在體現(xiàn)。國家局提出“堅持處置與疏導相結(jié)合，管理與服務(wù)并重”的工作原則，實踐證明，以“收、查、扣、罰”為主要手段的剛性執(zhí)法并不一定能夠完全達到規(guī)范和凈化卷煙市場的目的，以“說、勸、引、幫”為服務(wù)方式的柔性執(zhí)法更有助于實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一，因此，將柔性執(zhí)法擺在執(zhí)法工作中的重要位置，剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法結(jié)合是落實行業(yè)發(fā)展要求，適應(yīng)市場管理實際需要。

　　之二：是和諧執(zhí)法環(huán)境的需要。執(zhí)法人員和執(zhí)法對象的和諧關(guān)系是煙草行業(yè)服務(wù)市場的長效保證，柔性執(zhí)法作為一種理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法方式，是對構(gòu)建和諧關(guān)系的積極推進。執(zhí)法中充分尊重管理對象，樹立專賣執(zhí)法人員親民、為民、愛民意識，有利于樹立執(zhí)法隊員可親、可信、可愛的形象。執(zhí)法時區(qū)別“嚴重與輕微，一貫與偶然、故意與過失”不同情況，采取不同的處罰措施和處理方法，贏得零售客戶的理解和支持；將“普法與執(zhí)法”、“教育與處罰”、“幫扶與引導”相結(jié)合，對違法戶實行“人心再造”，引導其自覺地依法經(jīng)營，實現(xiàn)法律效果與社會效果統(tǒng)一。

　　之三：是提升隊伍素質(zhì)的需要。柔性執(zhí)法各個階段、各個環(huán)節(jié)是對執(zhí)法隊員的一次全面鍛煉和全方位提升。在宣傳培訓階段，通過對執(zhí)法人員培訓和零售戶宣傳雙重效應(yīng)，使其具備過硬的法律業(yè)務(wù)知識，真正做到學法、懂法、用法，提升法律水平；在市場檢查階段，通過文明用語、規(guī)范著裝、講究執(zhí)法方式，提升執(zhí)法形象、文明執(zhí)法理念；在案件處理階段，說明事理、說通情理、說透法理，掌握溝通技巧等與執(zhí)法相關(guān)的專業(yè)知識，提高駕馭執(zhí)法現(xiàn)場和處理突發(fā)事件的技巧和能力；在后續(xù)監(jiān)管回訪階段，多與對象溝通交流，關(guān)心零售客戶的日常生活、經(jīng)營狀況等，了解其轉(zhuǎn)變情況和合理需求，進行幫扶，傳遞專賣執(zhí)法人文關(guān)懷，提升責任意識和服務(wù)水平。

　　二、推行柔性執(zhí)法應(yīng)處理的三個關(guān)系

　　之一：程序法和實體法的關(guān)系。柔性執(zhí)法對處罰案件的識別與區(qū)分起到了一個處理分流的作用，一部分輕微案件就不再進入實體法的處理范疇了，也就是通過程序上的分流，僅僅通過程序解決糾紛，從而提升了專賣執(zhí)法的效率。在程序上的處理方式對實體法的公正是沒有影響的，這種方式是行政處罰法以法律確定的一種方式，不是創(chuàng)新和創(chuàng)造的新生事物。盡管工作方式有所創(chuàng)新，但是在執(zhí)法依據(jù)上并沒有創(chuàng)新，從而協(xié)調(diào)了程序法和實體法的關(guān)系，使得執(zhí)法人員騰出精力去解決一些重點案件，從而提高了實體案件處理的公正和效率。

　　之二：嚴格執(zhí)法和柔性執(zhí)法的關(guān)系。在這個關(guān)系上要把握以下幾個方面：一是柔性執(zhí)法要依法操作，大前提不能違法，仍然是依據(jù)《行政處罰法》和煙草專賣相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章去操作；二是要把握好柔性執(zhí)法的條件。嚴格執(zhí)行已經(jīng)制定好的柔性執(zhí)法的各項制度，符合前提條件的才能按照柔性執(zhí)法的方式處理，不符合的不可以按照柔性執(zhí)法的方式處理。三是柔性執(zhí)法不是無條件的。即使符合柔性執(zhí)法的前提條件，如果當事人不配合執(zhí)法乃至暴力抗法，也不可以使用柔性執(zhí)法的程序來處理。四是適用柔性執(zhí)法的當事人如果在守法轉(zhuǎn)化上不成功，對于再犯的當事人仍然要按照正常的處罰程序來處理，不能夠再次采取柔性執(zhí)法的方式。

　　之三：柔性執(zhí)法與績效考核的關(guān)系。柔性執(zhí)法的方式采取以后，傳統(tǒng)的以查扣卷煙數(shù)量為基本考核依據(jù)的考核方法，有必要根據(jù)情況進行調(diào)整。柔性執(zhí)法所豁免的查扣卷煙數(shù)量經(jīng)確認以后，可以納入到卷煙查扣數(shù)量考核之中，同時柔性執(zhí)法所處理的案件本身也應(yīng)該納入正面績效考核的范疇，可以將轉(zhuǎn)化成功案件數(shù)量作為專賣工作的加分項目，同時對當事人轉(zhuǎn)化不成功的，在一段時間內(nèi)再犯的，要作為專賣執(zhí)法的扣分項目。

　　三、推行柔性執(zhí)法需解決的三個問題

　　之一：要解決好煙草專賣法律法規(guī)的宣傳問題。開展煙草專賣法律法規(guī)的宣傳，全面提升卷煙零售戶和社會各界對煙草專賣法律法規(guī)的認識水平，是確保柔性執(zhí)法取得實效的一個重要基礎(chǔ)。開展普法宣傳既要采取群眾喜聞樂見的方式，更要立足實際，不斷創(chuàng)新方法，采取多種渠道，多種形式，營造良好的氛圍。只有擁有良好的普法和守法的氛圍，才能確保柔性執(zhí)法工作的順利開展。

　　之二：要解決專賣執(zhí)法隊伍素質(zhì)提升的問題。采取柔性執(zhí)法方式以后，專賣一線執(zhí)法隊員的工作模式出現(xiàn)了一些變化，所要掌握的應(yīng)知應(yīng)會的知識面擴大了，在對零售戶的宣傳、教育、幫扶方面任務(wù)也加重了，這就需要進一步加強培訓和學習，要重點掌握柔性執(zhí)法這方面的程序和制度。

　　之三：要解決好健全機制、優(yōu)化流程的問題。柔性執(zhí)法是一項系統(tǒng)性的綜合工程，涉及到專賣、法規(guī)、內(nèi)管、銷售等多個部門，所以要不斷健全工作機制，優(yōu)化流程，確保各項工作順利開展。要繼續(xù)建立健全各項保障制度，對于有個性化需求的零售客戶及時提供周到的服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)與管理的緊密結(jié)合。同時結(jié)合專控體系建設(shè)、執(zhí)法信息化建設(shè)、內(nèi)管信息化建設(shè)和質(zhì)量管理體系建設(shè)，進一步改善相關(guān)的工作流程和標準，做到職責明確，流程順暢，根據(jù)職能分工，完善工作職責梳理，確保分工明確，責任落實有效。

　　四、推行柔性執(zhí)法需把握的三個關(guān)鍵

　　之一：把握剛?cè)嶂取Ｈ嵝詧?zhí)法雖然是對傳統(tǒng)執(zhí)法方式的一種改進，但是在規(guī)范和遵守法律程序基礎(chǔ)上的人性化執(zhí)法，最根本的是要堅守法律底線。執(zhí)法人員對于違法行為的定性、處罰方式的選擇、處罰幅度的確定等都應(yīng)當嚴格按照法律的規(guī)定來辦理，然后合理運用法律所賦予的自由裁量權(quán)，根據(jù)情節(jié)輕重、當事人表現(xiàn)、執(zhí)法對象的實際情況決定減輕或免除處罰，達到以理服人、以情感人的柔性管理效果。執(zhí)法中要掌握好處罰的尺度和力度，既要避免機械執(zhí)法、暴力執(zhí)法的“亂作為”，又要防止以情代法、不予處罰的“不作為”，做到“法在手中”與“情在心中”相統(tǒng)一，實現(xiàn)市場管理秩序和客我關(guān)系的兩個良好。

　　之二：處理好手段之間關(guān)系。作為人性化執(zhí)法方式，柔性執(zhí)法由前期宣貫、過程管理和結(jié)果監(jiān)控三部分組成，是一個動態(tài)的系統(tǒng)，需要運用多種手段來引導管理對象自覺地依法履行義務(wù)，涉及普法、執(zhí)法、處罰等多種法律手段，逐步實現(xiàn)由結(jié)果執(zhí)法向過程執(zhí)法轉(zhuǎn)變，要正確處理各種法律手段的關(guān)系。一是處理好普法與執(zhí)法關(guān)系。普法和執(zhí)法密切相關(guān)，互為關(guān)聯(lián)，普法才能知法，知法才能守法。柔性執(zhí)法不僅要執(zhí)法，而且要普法。通過普法，宣傳柔性執(zhí)法的標準、對象、范圍和意義，增加零售戶的規(guī)范經(jīng)營意識，避免零售戶因“不懂法”而“觸犯法律”的現(xiàn)象，避免減少執(zhí)法對象誤傷的范圍，提高執(zhí)法的精準度，為柔性執(zhí)法打下基礎(chǔ)。二是處理好教育與處罰關(guān)系，處罰是手段，不是目的，柔性執(zhí)法要先教育后處罰，重教育輕罰處罰，對執(zhí)法對象通過勸導和教育，讓存在違法傾向的人不愿違法、不想違法，對首次輕微違規(guī)或違法問題較小并能及時改正的，采取以批評教育為主、行政處罰為輔的處理方式，使其認識到錯誤，取得對煙草執(zhí)法的理解與支持，真正達到柔性執(zhí)法的目的。三要處理好轉(zhuǎn)化與打擊的關(guān)系，一方面，對于屢教不改、情節(jié)嚴重的涉煙犯罪分子，要堅決予以打擊，切實維護國家利益和消費者利益。另一方面，在打擊的同時也要注重“疏”與“建”，建立回訪制度，通過回訪聽取違法行為人意見建議，針對性地開展疏導工作，把不法分子引上守法軌道，形成打擊到轉(zhuǎn)化的良性循環(huán)，構(gòu)建執(zhí)法管理新格局。

　　之三：把握制度嚴謹與方法靈活。柔性執(zhí)法堅持依法行政、過程優(yōu)先、公平公正、教育為主、監(jiān)管跟進五原則，作為一種執(zhí)法理念和工作方式，需要嚴密完整的制度體系和工作流程來支撐，形成“查、管、疏、處、促”的鏈條式運作和閉環(huán)式整體運行機制，同時又需要靈活多樣方法在實踐中操作，因此，在推行時要遵循“五步法”流程，即：一規(guī)勸、二警示、三整改、四罰款、五取締，形成程序嚴謹?shù)拈]環(huán)，按照輕微違法登記、教育勸導、爭議協(xié)調(diào)、對象監(jiān)管與回訪等制度模式進行規(guī)范和拓展。方法上，提倡靈活創(chuàng)新，要結(jié)合實際來研究和思考專賣執(zhí)法工作，在普法宣傳、教育勸導、回訪監(jiān)管、延伸服務(wù)方面多想辦法，合實際，顯實效，多從零售戶角度考慮，察其“心”、觀其“行”、導其“做”，幫其“需”、扶其“貧”、助其“富”，達到“以德服人”、“以理教人”的目的。