煙草在線專稿　　經李克強總理簽批，國務院于2015年11月3日印發了《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》圍繞“先照后證”改革的落實，提出18條意見推進事中事后監管，進一步明確了未來市場監管體系的發展方向和發展目標。下一步，隨著《意見》的實施，對煙草市場監管方法、模式等將產生重要影響。

　　一、明確總體要求

　　《意見》就“先照后證”改革后的事中事后監管，提出了更具可操作性的總體要求，即“一個指導思想，四項基本原則”。

　　二、嚴格審批事項管理

　　《意見》進一步嚴格了審批事項的管理，明確了2條具體措施，即“目錄管理”和“審批公示”。

　　目錄管理。主要分為前置審批事項目錄和后置審批事項目錄。

　　前置審批事項目錄方面，《意見》明確由國家工商行政管理總局統一負責公布工商登記前置審批事項目錄。同時，明確規定了設置前置審批事項的權限，即除法律、行政法規和國務院決定外，一律不得設置工商登記前置審批事項，也不得通過備案等方式實施變相前置審批。目錄管理的實施，確立了唯一的工商登記前置審批事項目錄的公布機關，既提高了可執行性，又減少了多頭管理與爭議。同時，設置前置事項權限的強調與明確，意味著地方性法規、部門規章和政府規章不具有前置事項的設置權，進一步確保了前置事項的全國統一性，防止出現“地方性”的前置事項。

　　后置審批事項目錄方面，明確要求省級人民政府應當于2015年底前依法制定工商登記后置審批事項目錄，并向社會公布。

　　審批公示。《意見》明確規定，審批部門要制定審批標準并向社會公示。要求推行網上審批，對審批標準和受理、審查、批準等審批信息通過互聯網向社會公示，接受社會監督。特別需要指出的是，推行網上審批，可以大大減少申請企業、個人的負擔，節約多次來回往返申請單位的時間及費用成本等。推行網上審批以及將審批過程向社會公示，是落實“法治政府、服務政府”的重要體現。

　　三、厘清市場監管職責

　　“先照后證”改革中的重要一環就是事后監管，如何做到“寬進嚴管”，嚴防出現監管真空，也是衡量改革成效的關鍵環節之一。《意見》在職責劃分上作出了明確規定，主要體現在“雙告知”和“職責法定”。

　　雙告知。“雙”是指申請人和審批部門。

　　對申請人，工商部門在辦理登記注冊時，要根據省級人政府公布的工商登記后置審批事項目錄，告知申請人需要申請審批的經營項目和相應的審批部門，并要求申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。

　　對審批部門，工商部門要在辦理完成登記注冊后，將市場登記主體信息及時告知同級相關審批部門。在這里，需要工商部門對“及時”作出更加明細的規定，明確具體到多少工作日。相關審批部門也根據自身行政審批的特點，主動與工商部門進行協商，形成備忘錄，明確告知時限、方式等要求。

　　職責法定。在職責法定的問題上，《意見》結合實際情況作出了非常明確的規定，進一步強化了可操作性，減少和防止相互推諉和扯皮問題的出現。主要分法律法規有明確規定和無明確規定二個層面。

　　第一層面，有明確規定。指法律法規明確規定監管部門和監管職責的，嚴格依法執行。第二層面，無明確規定。指法律法規沒有作出規定或規定不明確的情況下。審批部門或行業主管部門有專門執法力量的，由其牽頭負責查處；無專門執法力量或執法力量不足的，審批部門或行業主管部門可依法提請工商部門牽頭共同予以查處。

　　筆者認為，實行“寬進嚴管”的“先照后證”改革，厘清職責比以往顯得更加重要，原因就在于“寬進”。“寬進”的存在，就可能存在大量的問題，特別是對一些特殊行業，比如，食品衛生類等。這個時候，“嚴管”就是維護市場秩序，保障消費者權益的必然選擇。

　　四、完善協同監管機制

　　完善協同監管機制是《意見》的最大亮點，著重體現在信用體系“一張網”，信息共享“無障礙”，市場監管“綜合執法模式”。

　　信用體系“一張網”。由于信用體系的不健全，導致失信企業或個人的違法成本低，一直是困擾和影響執法效果的重要問題。《意見》在信用體系的建設上，作出了明確規定，要建立全國信用體系“一張網”，即“信用中國”網站。這就為失信聯合懲戒創造了條件，實現“一處違法，處處受限”就成為了可能。信用體系“一張網”的落實，將極大的推進社會信用體系的建設。

　　信息共享“無障礙”。信息共享是推進協同監管的重要內容之一，是實現信息資源效果最大化的重要渠道。《意見》明確規定，2016年底前，地方政府要初步實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。這就意味著，必須要充分利用現代信息手段，建立信息共享平臺。

　　市場監管“綜合執法模式”。減少職責重疊、減少層級實現扁平化、整合資源、提升效率是行政執法機構設置最理想的四大基本原則。就目前我國的現狀來看，部門之間職責重疊、執法資源浪費、條塊化過重等問題一直存在，財政負擔過重的問題一直受到詬病。《意見》提出，要探索推進統一市場監管和綜合執法模式，減少市縣兩級政府執法隊伍種類。應該講，綜合執法模式是發展的趨勢，也是提升行政效率的必然選擇。

　　五、煙草行業的應對措施

　　隨著“先照后證”改革的逐步推進，特別是《意見》相關要求的落實，煙草行業不可避免的將受到影響。這就需要我們主動、積極去擁抱改革、適應改革，主動、積極去研究“先照后證”改革與煙草行業的關系，提出可行的措施與辦法，順應改革的潮流，維護煙草行業健康、協調發展的大局。

　　深入學習，準確把握。“先照后證”是落實政府機構改革和職能轉變的重要舉措。《意見》涉及的內容非常多、要求也很具體，是新形勢下構建市場監管模式的頂層設計，其重要程度不言而喻。因此，必須組織力量加強學習，深入研究，準確把握關鍵問題，特別是與煙草行業有關的方面，這是準確落實《意見》的基礎與保障。根據《意見》附件公布的186項改革審批項目，涉及煙草的是第167-170項，共計四項，其中前置審批事項2個，為煙草專賣生產企業許可證核發、煙草專賣批發企業許可證核發；后置審批事項2個，為設立煙葉收購站（點）審批、煙草專賣零售許可證核發。

　　加強領導，統籌協調。《意見》關系到未來市場監管模式的頂層設計，既有橫向的關系協調，又有縱向的統籌規劃。加強組織領導，是確保各項措施落實到位的組織保證。同時，在加強《意見》落實的問題上，不能孤立的看問題，要與當前的重要工作聯系起來，做到統籌規劃，科學合理的設定目標、研究措施等。筆者認為，必須與《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和“十三五”規劃等工作聯系起來，統籌各方面的要求，使改革措施、目標更加科學、有效，防止“零碎式”的改革，減少人力、物力、財力等的浪費。

　　立足市場，突出實效。《意見》的核心就是圍繞“先照后證”改革后，如何加強事中、事后監管，是“寬進嚴管”中的“嚴管”部分，是為了防止出現管理真空。顯然，措施的制定要立足市場，突出事中、事后監管效果。結合《意見》要求和行業當前實際情況，筆者認為，當務之急，要重點抓好“三個一”工程的落實，即“做好一個協調、搭建一個平臺、建立一個模式”。

　　一個協調。這里的協調，包括內外兩個部分。內部協調，主要縱向的統籌規劃，按照要求做好“先照后證”改革總部署，特別是《意見》中關于事中事后監管的相關具體要求。外部協調，主要是跟政府及工商部門這兩塊的協調，積極參與相關信息平臺搭建、信息共享、聯合執法等工作，展現積極參與改革的良好行業面貌。

　　一個平臺。主要是指信息平臺。目前，從全行業的現狀來看，雖然各種信息系統層出不窮，有國家局層面的，有省級局層面的，有地市級層的等等，但兼容性比較差，信息互通有限。這種限度既有地域性的障礙，也有信息內容的限制，尚沒有做到信息實時與無障礙交換與共享。筆者認為，信息系統不在多，關鍵是建立一個統一的平臺，體現大數據的時代特征，要做到兼容子系統，完善功能，真正發揮數據集成的作用。結合《意見》的要求，平臺要體現服務管理對象（申請人）、服務市場監管、接受社會監督三個功能。服務管理對象（申請人）：要實現網上申請、審批與查詢功能，可跟蹤辦理過程；完善公示內容，包括許可標準、流程及相關文件，公示許可辦理的過程及結果等。服務市場監管：著重體現信息共享，全國范圍內的真正信息共享。信息既要包括管理相對人的個人基本信息、經營信息等，又要包括違法相關信息等，才能真正服務市場監管，發揮信息的輔助作用。接受社會監督：除前面講到的許可情況公示外，還要包括相關行政處罰、涉及群眾利益重大政策等都要做到主動接受監督，給群眾“用腳投票”的機會，才能真正聽到群眾的訴求。

　　一個模式。《意見》的核心，其實就是構建新形勢下的市場監管新模式，是未來市場監管體系發展方向的頂層設計。作為特殊行業的煙草來講，更要加強研究，做好應對。煙草執法何去何從？應走怎么樣的監管模式？特別是基層執法機構設置、人員配備、職責劃