煙草在線專稿　　隨著商事登記制度改革的推進，相關配套措施不斷出臺與落地。2015年11月3日，國務院又印發了《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》，進一步明確了商事登記制度改革后的市場監管，提出了未來市場監管模式的頂層設計思路。作為專賣專營的煙草行業來講，加強對商事登記制度改革的研究，做好積極穩妥的應對迫在眉睫。

　　一、商事登記制度改革的核心

　　筆者認為，商事登記制度改革是政府落實“轉變職能”的重要體現，也是應對當前“經濟新常態”的重要舉措，實現降低創業門檻，激發市場活力，做到創業成本“低”，市場準入“快”的目的。改革的核心就體現在“寬進嚴管”，落實到許可制度上就是“先照后證”。

　　“寬進”涉及的是市場準入問題。市場準入的核心要素其實就是二個，一是主體，即“誰有資格可以進入”；二是程序，即“由誰按什么程序審批”。無論是主體，還是程序，都是政府及職能部門通過法律法規等來確定的，都沒有脫離“政府之手”的范圍。因此，要解決“寬進”的問題，關鍵還是要管住“政府的手”。核心就是要在主體與程序二個要素上下功夫。“主體”要素上，就是要實現低門檻，給大眾創業提供機會。“程序”要素上，就是要轉變政府職能，簡化審批流程，做到市場準入“快”。此次商事登記制度改革，就是要解決“政府之手”管得過長的問題，突出發揮“市場之手”的重要作用。

　　“嚴管”涉及的是政府監管職能落實的問題。既然是“寬進”，為什么還要強調“嚴管”？這里除了政府自身要落實監管職責外，還要通過分析“寬進”與“嚴管”之間的邏輯關系來找到答案。“寬進”的前提下，管理對象的數量變“大”，管理對象的情況變得更加“復雜”，市場環境處于一種更加“開放”的狀態，可能出現問題的地方會更“多”。這種情況下，“嚴管”就顯得更加重要。只有“嚴管”才能維護市場良好的秩序，保護消費者的權益，保障“寬進”政策的成果，最終實現“寬”“嚴”相濟，相得益彰的良性互動。因此，“寬進”與“嚴管”是一體二面，互為依托，互相支持。

　　二、對煙草零售市場準入的影響

　　商事登記制度改革，對煙草行業最直接的影響在于“寬進”。“寬進”的內涵，就是調整準入政策，放寬準入條件。

　　結合行業情況來看，當務之急是如何解決《煙草專賣零售許可證》的“寬進”問題，核心工作是如何調整卷煙零售市場準入政策。

　　（一）現行法律的準入要求

　　要解決“降低門檻”的問題，還是要回到現行法律體系對《煙草專賣零售許可證》發放的規定條件上來分析，不能脫離現行的法律來空談。

　　現行煙草法律體系中，涉及《煙草專賣零售許可證》辦理條件的主要有：《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第九條，《煙草專賣許可證管理辦法》第十四條、第十六條、第十八條、第二十六條。條文的內容大致可以分為三類：

　　第一類：基本條件。主要是規定《煙草專賣許可證》辦理的四個基本條件，即資金、場所、布局及國家局規定的其他條件。

　　第二類：禁止性條件。主要是《煙草專賣許可證管理辦法》第十八條、第二十六條，規定了八大類不能發放的情形。

　　第三類：授權制定細化的準入條件。主要是《煙草專賣許可證管理辦法》第十六條第一款、第二款，授權縣級以上煙草專賣行政主管部門可以制定煙草制品零售點合理布局規劃、經營資金要求和經營場所條件。

　　通過分析以上法規規章的條文，可以看出，第一類的基本條件與第二類的禁止性條件，不存在進一步“寬進”的空間。而第三類涉及合理布局、資金、場所等，則是當前影響準入的關鍵所在，也是實現“寬進”的重點。

　　（二）對準入政策的具體影響

　　準入政策的核心要素是資格條件與審批程序。“寬進”影響的也是這兩個要素，即準入條件要“降低”，審批程序要“加快”。這里主要談準入條件要素。

　　1.準入條件

　　實際工作中，縣級以上煙草專賣行政主管部門在《煙草專賣零售許可證》的準入條件上，主要圍繞資金、場所、布局三個要素進行，其中以布局為主，資金與場所為輔。

　　（1）對布局的影響

　　目前，在合理布局規劃上，大部分縣級以上煙草行政主管部門秉持的是“從緊”的理念，主要是通過城市距離標準和農村人口標準來控制許可證數量。行業內比較普遍的觀點都認為，許可證濫發會影響許可證的含金量，會導致惡性競爭，擾亂市場秩序。因此，煙草制品零售點合理布局就成了控制許可證發放數量的最好用的“法寶”。因此，“寬進”政策的落實，最大影響就集中在煙草制品零售點布局規劃上，具體影響有三個。

　　一是觀念之變。觀念轉變是最困難的環節，也是最關鍵的環節。“提升許可證含金量有利于市場管理”的理念，其核心就在于受“行政管理至上”的計劃經濟思維模式影響，過于強調行政手段的“控”，而忘卻了市場經濟自身存在的“無形之手”的作用。事實上，“放管結合”才是最佳的市場監管模式。

　　二是降低標準。客觀來講，無論50米或80米之類的距離標準，還是150人或200人發放一本許可證的人口標準，本身就很難找到科學的支撐依據。實際工作中，各地之間差異也非常大。“從緊”還是“從寬”，主要是來自當地主管部門對總體經營狀況、市場管理等形勢的判斷而作出的決斷。

　　三是禁止性條款。根據筆者對全國不同地方煙草制品零售點布局規劃的學習，發現相當一部分地方的布局規劃對禁止性條款存在擴大解釋的問題。這種行為，從本質上來講，就是擅自增設條件，將被許可人拒之門外。既是違法行為，又不符合“寬進”的要求。

　　（2）對場所要求的影響

　　實際工作中，不少單位利用法律授權對經營場所的條件進行細化，甚至提出了各種五花八門的要求，比如，經營面積，煙柜制作，電腦配備等要求。行使法律授權，必須在授權范圍內，不得超出法律授權的本意。

　　在“寬進”形勢要求下，結合法律授權的本意，場所條件的細化應圍繞相對獨立的固定場所的物理與法理特性來解釋，否則就是超越法律授權，擅自增設條件，屬于無效條款。如果申請人是受這些條款的影響，未獲得許可而提起行政訴訟，行政機關敗訴是必然的。

　　（3）對資金要求的影響

　　這次商事登記制度改革關于注冊資本方面的變化是最大亮點之一，由實繳制改為認繳制。就煙草行業來講，也存在一些單位將資金條件細化的問題，提出明確的資金底線要求。筆者認為，資金條件細化作用不大。理由有二個。

　　一是從法律證明力上來看。申請人提供銀行賬單，“證明”其符合資金條件根本沒有什么實際意義。因為實際辦證過程中，既不會去核實，也無法核實。

　　二是從經營的角度來講。如果經營卷煙有錢可賺，零售戶會有錢不賺？又或者說提供的資金“證明”越高，購進的卷煙就越多？顯然，答案是否定的。

　　綜上，“資金”條件細化沒有實質意義。特別是在當前商事登記制度改革的新形勢下，不如拋棄“資金”細化的“雞肋”條款，“降低”辦證門檻，體現行業積極響應商事登記制度改革的良好形象。

　　三、應對的措施

　　經濟新常態的背后是“改革新征程”，意味著“改革”新常態的到來。就煙草行業來講，要適應經濟新常態，保持行業持續較高水平的增速，維護煙草專賣體制穩定的大局，抓好自身的改革也是必不可少的手段。結合商事登記制度改革與煙草零售市場準入，重點要完善以下幾項工作。

　　1.明確總體思路。煙草零售市場準入，既涉及到依法行政和專賣體制穩定的大局問題，又涉及行業經營發展和廣大人民群眾的切身利益問題，必須要明確總體改革的思路，不可盲目“冒進”，要在維護行業發展和專賣體制穩定大局的基礎上，積極穩妥的落實“寬進”。

　　2.正確理解“寬進”。“寬進”落實到市場準入，本質上就是“降低”準入條件。關于準入門檻的問題，目前行業內有很多說法與做法。甚至有人主張全面放開，實行“負面清單制度”，只要不違反禁止性條款就行。筆者認為，這種不要“門檻”的做法，存在三個方面的問題。

　　一是對“負面清單制度”存在曲解。《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發【2015】55號）在“總體要求和適用條件”中，對市場準入類別進行了清晰的分類，明確分為“禁止準入類和限制準入類”。煙草市場是屬于限制準入類，要獲得準入，必須符合一定條件，并經過煙草行政主管部門的審批。零售許可全面放開的思路，就是把負面清單理解成了《煙草專賣許可證管理辦法》中的不得辦證的禁止性條款，而忘記了專賣體制的大背景，大前提。

　　二是對“降低門檻”存在曲解。降低門檻，并不等于不要門檻。煙草行業實行的是完全專賣，《中華人民共和國煙草專賣法》第三條明確規定：“國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。”零售環節全面放開，本身就存在有法不依的問題。同時，缺了零售環節，就不是“完全專賣”，而是“不完全專賣”。這是在走鹽業的道路，《專賣法》將名存實亡，是自毀長城，“專賣體制”也將變成“專營體制”。

　　三是對“先照后證”存在曲解。《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》附件公布的186項改革審批項目，只是把《煙草專賣零售許可證》核發作為后置審批事項。需要注意的是，“先照后證”改革的是“證”與“照”辦理程序，不是取消“證”的審批。

　　3.科學把握準入條件。從行業發展來講，特別是當前經濟下行壓力仍然很大的情況下，如何把握零售市場準入條件，既關系到商事登記制度改革，又涉及行業自身發展的問題。